มุมมองการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ


พื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ในมิติที่หลากหลาย
                                                  
                                                                                           จิรวุฒิ  ประเสริฐสุข  รปม. การปกครองท้องถิ่น

แนวความคิดเรื่องรัฐและอำนาจรัฐเป็นประเด็นที่สำคัญในการศึกษาทางรัฐศาสตร์ รัฐที่พูดถึงในที่นี้ก็คือองค์กรแห่งอำนาจที่ผูกขาดความชอบธรรมในการใช้อำนาจเชิงกายภาพเหนือดินแดนซึ่งรวมถึงกองทัพ ระบบราชการ ศาลและตำรวจ5 ในทฤษฏีการเมืองที่ว่าด้วยรัฐมีแนวคิดมากมายที่สนับสนุนคำอธิบายดังกล่าว รัฐเป็นองค์กรใช้กำลังบังคับที่สามารถควบคุมเหนือดินแดนและประชาชนภายในอาณาบริเวณของตน เมื่อเป็นเช่นนี้องค์การบริหาร การใช้กฎหมาย การเก็บภาษี และองค์กรที่ใช้กำลังบังคับจึงเป็นแก่นแกนของรัฐทุกรัฐ องค์การดังกล่าวถูกจัดโครงสร้างในแบบลักษณะที่แตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ แต่นักทฤษฎีรัฐในยุคใหม่ก็ยังมองรัฐในลักษณะที่ซับซ้อนมากไปกว่านั้น รัฐอาจจะมิใช่เป็นเพียงแค่รัฐบาลหรือการปกครองประเทศ แต่เป็นระบบที่สร้างความต่อเนื่องในการบริหาร การใช้กฎหมาย ระบบราชการและการใช้กำลังบังคับที่ไม่ทำเพียงแค่มุ่งจัดการความสัมพันธ์ระหว่างประชาสังคมและอำนาจสาธารณะเท่านั้น แต่รัฐทำหน้าที่จัดการให้เกิดโครงสร้างสัมพันธภาพภายในตัวของประชาสังคมด้วยในอีกด้านหนึ่ง มีแนวคิดที่มองว่าอำนาจรัฐในสังคมสมัยใหม่อาจจะไม่ใช่อำนาจแบบองค์อธิปัตย์ ที่รวมศูนย์อยู่ที่เดียว เพราะอำนาจเป็นสิ่งที่มีปรากฏอยู่ทุกที่ทุกแห่งและมาจากทุกที่ทุกแห่งในสังคม7 เมื่อเป็นเช่นนี้ รัฐอาจจะไม่ใช่การใช้อำนาจทางสถาบันอย่างเดียวหรือมิใช่ผู้ผูกขาดการใช้อำนาจแต่เพียงอย่างเดียว รัฐจึงมิใช่เพียงแค่สถาบันทางกฎหมายแต่เป็นพลังทางสังคมอย่างหนึ่ง ซึ่งแสดงตัวออกมาเป็นกลุ่มคนที่ใช้อำนาจ (โดยอ้างความชอบธรรมทางกฎหมายหรือศีลธรรม) และรัฐเป็นปฏิสัมพันธ์ของการใช้อำนาจในสภาพการณ์ที่เป็นจริงซึ่งเกิดขึ้นในระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐกับบุคคลกลุ่มบุคคล ชนชั้นและชุมชน นอกจากนี้แล้ว ยังเป็นการสร้างวาทกรรมแห่งอำนาจของรัฐที่มีความหมาย สัญลักษณ์และเทคนิคแห่งการใช้อำนาจทำให้เกิดอำนาจที่แท้จริงในบริบทเฉพาะของแต่ละสังคมและชุมชน ตัวตนที่รัฐแสดงออกก็คือโครงสร้างระบบราชการ และโครงสร้างบังคับเป็นลำดับชั้น โครงสร้างพื้นฐานทั้งทางการเมืองเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งอำนาจในการกระจายอำนาจการปกครอง การมองรัฐในแง่ที่ว่านี้ทำ ให้เราต้องหันมาพิจารณารัฐในแบบที่มิใช่เพียงแค่ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและสังคมเท่านั้น แต่มองรัฐให้ลึกในแง่ความเกาะเกี่ยวผูกพันทางสังคมของรัฐ (social embeddedness of the state) ซึ่งมีความหมายว่ารัฐได้ประกอบสร้างตัวตนอย่างไรและปฏิบัติหน้าที่อย่างไรในสภาพแวดล้อมของพื้นที่ซึ่งมีความแตกต่างหลากหลายทั้งในทางสังคมวัฒนธรรมและชาติพันธุ์

สำหรับประเทศไทยใช้หลักการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ออกเป็น 3 หลัก คือ หลักการรวมอำนาจปกครอง (Centralization) หลักการแบ่งอำนาจการปกครอง (Deconcentration) และหลักการกระจายอำนาจปกครอง (Decentralization) โดยจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ระดับ คือ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ใช้หลักการกระจายอำนาจการปกครอง (Decentralization) ซึ่งหมายถึง การกระจายอำนาจการตัดสินใจ ทรัพยากร และภารกิจจากภาครัฐส่วนกลางให้แก่องค์กรอื่นใด ไม่ว่าจะเป็นองค์กรภาครัฐส่วนภูมิภาค องค์กรอิสระ องค์กรท้องถิ่น องค์กรเอกชน โดยเฉพาะภาคประชาชนไปดำเนินการแทน การกระจายอำนาจของรัฐมีผล ทำให้เกิดการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบต่าง ๆ โดยที่การปกครองท้องถิ่น หมายถึง การปกครองที่รัฐบาลมอบอำนาจหรือกระจายอำนาจให้ประชาชนในท้องถิ่นหนึ่งจัดการปกครองและดำเนินกิจการบางอย่างเพื่อผลประโยชน์รัฐและผลประโยชน์ของท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นมีองค์กรขับเคลื่อนที่ทำหน้าที่บริหารของการปกครองท้องถิ่นหรือราชการส่วนท้องถิ่นเรียกว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำหรับประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 5 ประเภท แบ่งเป็นประเภททั่วไป 3 ประเภท ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และประเภทพิเศษ 2 ประเภท ได้แก่ เมืองพัทยาและกรุงเทพมหานคร ในปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 5 ประเภท นี้ มีรูปแบบการบริหารราชการแบบนายกเทศมนตรีเข้มแข็ง หรือหัวหน้าฝ่ายบริหารเข้มแข็ง (The Strong Mayor Form) รูปแบบการบริหารราชการแบบหัวหน้าฝ่ายบริหารเข้มแข็งนี้ มีพัฒนาการจากปัญหาการขาดอำนาจในการบริหารงานของนายกเทศมนตรี ตามที่ปรากฏในรูปแบบนายกเทศมนตรีอ่อนแอ นำไปสู่การแก้ไขปัญหาด้วยการเพิ่มอำนาจให้กับนายกเทศมนตรี เพื่อให้เป็นไปตามหลักการแบ่งแยกอำนาจอย่างแท้จริง โดยให้อำนาจนายเทศมนตรีในการแต่งตั้งและถอดถอนหัวหน้าฝ่ายต่าง ๆ ไม่ใช่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนอีกต่อไป ตลอดจนมีอำนาจในในการกำหนดนโยบาย เสนองบประมาณและตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีหน้าที่ในการออกกฎ ข้อบังคับต่าง ๆ ตลอดจนการสอดส่องดูแลการทำงานของฝ่ายต่าง ๆ ในการบริหารงาน

ในแวดวงการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้มีความพยายามที่จะให้มี องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ในท้องถิ่นต่างๆ หลายแห่ง เช่น จังหวัดภูเก็ต จังหวัดนครราชสีมา สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ แหลมฉบัง แม่สอด และคงมีอีกหลายท้องถิ่นที่คนในพื้นที่นั้นหรือฝ่ายบริหารเห็นว่าน่าจะมีการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่นที่เหมาะสมกับพื้นที่นั้นมากกว่ารูปแบบที่มีอยู่ในปัจจุบัน การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีอยู่ในปัจจุบัน ได้แก่

กรุงเทพมหานคร มีวิวัฒนาการมายาวนานตั้งแต่สมัยพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 จากการตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพขึ้นเป็นสุขาภิบาลแห่งแรกของประเทศไทย จนถึงปี พ.ศ.2518 จึงได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครเป็นราชการส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เหตุผลในการจัดตั้งกรุงเทพมหานครเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษก็เนื่องจากกรุงเทพมหานครเป็นมหานครที่มีประชากรอยู่หนาแน่น และเป็นศูนย์รวมของกิจการต่างๆ จึงมีความจำเป็นจะต้องจัดรูปการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

เมืองพัทยา มีวิวัฒนาการมาจากเป็นหมู่บ้านแห่งหนึ่งในตำบลนาเกลือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 ในปี พ.ศ.2499 ได้จัดตั้งสุขาภิบาลนาเกลือแต่หมู่บ้านพัทยายังอยู่นอกเขตสุขาภิบาล จนกระทั่ง พ.ศ.2507 ทางราชการจึงได้ขยายเขตสุขาภิบาลนาเกลือครอบคลุมไปถึงหมู่บ้านพัทยาด้วย และได้มีกฎหมายจัดตั้งเป็น เมืองพัทยาซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเมื่อปี พ.ศ.2521 เหตุผลในการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารเมืองพัทยา สืบเนื่องจากสุขาภิบาลนาเกลือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี มีความเจริญก้าวหน้าทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว และเป็นสถานที่พักตากอากาศที่มีชื่อเสียงที่สุดแห่งหนึ่งของประเทศ มีนักท่องเที่ยวชาวเไทยและชาวต่างประเทศนิยมมาพักผ่อน จึงสร้างรายได้ให้แก่ประเทศจำนวนมาก การเจริฐก้าวหน้าอย่างรวดเร็วได้ก่อให้เกิดปัญหาทางสังคม สิ่งแวดล้อม การผังเมืองและการควบคุมการก่อสร้างอาคาร ซึ่งเป็นปัญหาที่ไม่เกี่ยวข้องเฉพาะกับประชาชนในท้องถิ่นเท่านั้น ยังมีผลกระทบเกี่ยวโยงของประเทศโดยเฉพาะต่อการท่องเที่ยว จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการร่วมมือกันหาทางแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยเร่งด่วน และโดยที่การปกครองท้องถิ่นในรูปสุขาภิบาลไม่เหมาะสมกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคม ควรจัดตั้งเมืองพัทยาให้เป็นหน่วยราชการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาของท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสอดคล้องกับหลักแห่งการปกครองตนเองในระบอบประชาธิปไตย

การปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยได้มีการปฏิรูปครั้งสำคัญเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และด้วยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบสุขาภิบาลต้องยุบเลิกไป และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ที่มีอยู่ทั้ง 5 รูปแบบ ต้องปรับปรุงโครงสร้างการบริหารและการดำเนินงานใหม่ เหมือนกันทั้ง 5 รูปแบบ

การที่มีผู้หยิบยกเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมาพูดถึงกันมากคงเนื่องมาจากในมาตรา 78 ของหมวดที่ว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ได้บัญญัติว่า “รัฐต้องกระจายอำนาจ ให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง พัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่น และระบบสาธารณูปโภค และสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึง และเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ ของประชาชนในจังหวัดนั้น”

นั่นหมายถึงในจังหวัดที่มีความพร้อม อาจจัดให้มีการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเฉพาะของจังหวัดนั้นได้ตามที่รัฐบาลและรัฐสภาจะกำหนด แต่จน กระทั่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ได้ถูกยกเลิกไปก็ไม่ได้มีการพัฒนาจังหวัดใดให้เป็นองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่แต่ประการใด และไม่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบ พิเศษเพิ่มขึ้นอีกนอกจากที่มีอยู่แล้ว 2 รูปแบบ คือ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา และอีก ประการหนึ่ง คงเนื่องจากมีบางท้องถิ่นมีปัญหาสลับซับซ้อนเพิ่มขึ้นมากไม่อาจใช้การปกครอง ท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปที่มีอยู่แล้วแก้ปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงมีแนวคิดจะจัดให้มีการปก ครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ที่เหมาะสมเฉพาะของท้องถิ่นนั้น เช่น แหลมฉบัง และสาม จังหวัดชายแดนใต้ เป็นต้น รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ได้บัญญัติเรื่องการพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้องให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ไว้ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 78(3) เหมือนกับมาตรา 78 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 แต่ยังไม่ทราบว่ารัฐบาลในปัจจุบันจะมีนโยบายในเรื่องนี้อย่างไร เพราะจากคำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2551 ก็ไม่ได้กล่าวถึงเรื่องนี้ไว้แต่ประการใด

ส่วนในเรื่ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 284 วรรเก้า ความว่า “การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีโครงสร้างการบริหารแตกต่างจากที่บัญญัติไว้ในมาตรานี้ ให้กระทำได้ตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง ”เข้าใจได้ว่า หากไม่มีกฎหมายที่ว่าด้วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษออกมาใช้บังคับโดยทั่วไป ท้องถิ่นที่มีความจำเป็นและมีเหตุผลเพียงพอก็สามารถขอจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษได้ โดยมีรูปแบบและกฎหมายเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เช่นเดียวกับกรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

เมื่อวิเคราะห์ดูวิวัฒนาการการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษของประเทศไทยทั้ง 2 รูปแบบ คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา และตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 แล้ว เห็นว่าการที่จะจัดตั้งท้องถิ่นใดเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ สามารถจัดตั้งได้ โดยมีปัจจัยสำคัญที่ควรพิจารณา เช่น

* มีความชัดเจนเป็นที่ประจักษ์ในสถานการณ์ที่จะทำให้ท้องถิ่นนั้นมีความเจริญเติบโตอย่างรวดเร็วต่อเนื่องและมีปัญหาสลับซับซ้อน จนไม่อาจใช้การปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปที่มีอยู่ในปัจจุบันเข้าไปแก้ไขปัญหาและพัฒนาท้องถิ่นนั่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ เช่นเดียวกับสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นกรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ก่อนที่จะมีการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ประเด็นนี้น่าจะเป็นปัจจัยหลักที่จะทำให้สามารถจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษของท้องถิ่นนั้นได้

* ประชาชนไทยท้องถิ่นมีความต้องการอย่างแท้จริงที่จะจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในท้องถิ่นของตน และมีส่วนร่วมในการกำหนดรูปแบบโครงสร้างการบริหาร อำนาจหน้าที่และการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่อย่างใกล้ชิดทุกขั้นตอน

* รูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะกำหนดขึ้นสำหรับท้องถิ่นนั้นเป็นปัจจัยสำคัญอีกประการหนึ่ง ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยทั้ง 5รูปแบบมีโครงสร้างการบริหารเหมือนกันทุกรูปแบบ ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา 285 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ส่วนโครงสร้างการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 บัญญัติไว้ในมาตรา 284 และที่เกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอยู่ในวรรคเก้าของมาตรานี้ ดังได้กล่าวมาแล้วข้างต้น ซึ่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ไม่มีบทบัญญัตินี้ ดังนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่อาจมีโครงสร้างการบริหารแตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่ในปัจจุบันนี้ได้

อย่างไรก็ตาม การกำหนดรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่จำ เป็นต้องมีการศึกษาอย่างละเอียดรอบคอบเพื่อให้ได้รูปแบบที่เหมาะสม สามารถแก้ไขปัญหา และพัฒนาท้องถิ่นนั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ปัจจุบัน เรามีกรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยาเป็นแบบอย่างอยู่แล้ว ส่วนในต่างประเทศก็มีรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพอยู่ในหลายประเทศ เช่น ญี่ปุ่น เยอรมันนี และฝรั่งเศส เป็นต้น เราสามารถนำมาประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับท้องถิ่นนั้นๆ ได้

* มีสถิติข้อมูลอย่างชัดเจนว่าท้องถิ่นนั้นมีลักษณะที่จะปกครองตนเองตามรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จพกำหนดขึ้นใหม่ได้เป็นอย่างดี เช่น มีจำนวนประชากร จำนวนพื้นที่มากพอสมควร มีรายได้พอเพียงที่จะปฏิบัติหน้าที่อันต้องทำตามกฎหมายที่กำหนดขึ้น

* มีเหตุผลที่ชัดเจนว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่ สามารถแก้ไขปัญหาและพัฒนาท้องถิ่นนั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดีกว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบเดิม

หลักการปกครองท้องถิ่น

1.การปกครองของชุมชนหนึ่ง ซึ่งชุมชนเหล่านั้นอาจมีความแตกต่างกันในด้านความเจริญ จำนวนประชากรหรือขนาดของพื้นที่ เช่น หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ของไทยจัดเป็นกรุงเทพมหานคร เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหาร ส่วนตำบล และเมืองพัทยาตามเหตุผลดังกล่าว

2.หน่วยการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีอำนาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติหน้าที่ ตามความเหมาะสม กล่าวคือ อำนาจของหน่วยการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีขอบเขตพอควร เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นอย่างแท้จริง หากมีอำนาจมากเกินไปไม่มีขอบเขต หน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้น ก็จะกลายสภาพเป็น รัฐอธิปไตยเอง เป็นผลเสียต่อความมั่นคงของรัฐบาล อำนาจของท้องถิ่นนี้มีขอบเขต ที่แตกต่างกันออกไป ตามลักษณะความเจริญและความสามารถของประชาชนในท้องถิ่นนั้น เป็นสำคัญ รวมทั้งนโยบายของรัฐบาลในการพิจารณาการกระจายอำนาจให้หน่วยการปกครอง ท้องถิ่นระดับใด จึงจะเหมาะสม

3.หน่วยการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีสิทธิตามกฎหมาย (Legal Rights) ที่จะดำเนินการ ปกครองตนเอง สิทธิตามกฎหมายแบ่งได้เป็น 2 ประเภท คือ

- หน่วยการปกครองท้องถิ่นมีสิทธิที่จะตรากฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ ขององค์การปกครองท้องถิ่น เพื่อประโยชน์ในการบริหารตามหน้าที่และ เพื่อใช้บังคับประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ เช่น เทศบัญญัติ ข้อบังคับ สุขาภิบาล เป็นต้น

- สิทธิที่เป็นหลักในการดำเนินการบริหารท้องถิ่น คือ อำนาจในการกำหนดงบประมาณ เพื่อบริหารกิจการตามอำนาจหน้าที่ของหน่วยการปกครอง ท้องถิ่นนั้น ๆ

4.มีองค์กรที่จำเป็นในการบริหารและการปกครองตนเอง องค์กรที่จำเป็นของท้องถิ่น จัดแบ่งเป็นสองฝ่าย คือ องค์การฝ่ายบริหารและองค์การฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น การปกครอง ท้องถิ่นแบบเทศบาลจะมีคณะเทศมนตรีเป็นฝ่ายบริหาร และสภาเทศบาลเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ หรือในแบบมหานคร คือกรุงเทพมหานครจะมีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นฝ่ายบริหาร สภากรุงเทพมหานครจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นต้น



วัตถุประสงค์ของการปกครองส่วนท้องถิ่น

1.ช่วยแบ่งเบาภาระของรัฐบาล เป็นสิ่งที่เห็นได้ชัดว่าในการบริหารประเทศ จะต้องอาศัยเงินงบประมาณเป็นหลัก หากเงินงบประมาณจำกัด ภารกิจที่จะต้องบริการ ให้กับชุมชนต่าง ๆ อาจไม่เพียงพอ ดังนั้นหากจัดให้มีการปกครองท้องถิ่น หน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้นๆ ก็สามารถมีรายได้ มีเงินงบประมาณของตนเองเพียงพอ ที่จะดำเนินการสร้างสรรค์ความเจริญให้กับท้องถิ่นได้ จึงเป็นการแบ่งเบาภาระของ รัฐบาลได้เป็นอย่างมาก การแบ่งเบานี้เป็นการแบ่งเบาทั้งในด้านการเงิน ตัวบุคคล ตลอดจนเวลาที่ใช้ในการดำเนินการ

2.เพื่อสนองตอบต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริงเนื่องจากประเทศมีขนาดกว้างใหญ่ ความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องที่ ย่อมมีความแตกต่างกัน การรอรับการบริการจากรัฐบาลแต่อย่างเดียว อาจไม่ตรงตามความต้องการที่แท้จริงและล่าช้า หน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีประชาชน ในท้องถิ่นเป็นผู้บริหาเท่านั้น จึงจะสามารถตอบสนองความต้องการนั้นได้

3.เพื่อความประหยัด โดยที่ท้องถิ่นแต่ละแห่งมีความแตกต่างกัน สภาพความเป็นอยู่ของ ประชาชนก็ต่างไปด้วย การจัดตั้งหน่วยปกครองท้องถิ่นขึ้นจึงมีความจำเป็น โดยให้อำนาจ หน่วยการปกครองท้องถิ่นจัดเก็บภาษีอากร ซึ่งเป็นวิธีการหารายได้ให้กับท้องถิ่นเพื่อ นำไปใช้ในการบริหารกิจการของท้องถิ่น ทำให้ประหยัดเงินงบประมาณของรัฐบาล ที่จะต้องจ่ายให้กับท้องถิ่นทั่วประเทศเป็นอันมาก และแม้จะมีการจัดสรรเงินงบประมาณจาก รัฐบาลไปให้บ้างแต่ก็มีเงื่อนไขที่กำหนดไว้อย่าง รอบคอบ

4.เพื่อให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นเป็นสถาบันที่ให้การศึกษาการปกครอง ระบอบประชาธิปไตย แก่ประชาชน จากการที่การปกครองท้องถิ่น เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม ในการปกครองตนเอง ไม่ว่าจะโดยการสมัครรับเลือกตั้งเพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นเลือก เข้าไปทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร หรือฝ่ายนิติบัญญัติของหน่วยการปกครองท้องถิ่นก็ตาม การปฏิบัติ หน้าที่ที่แตกต่างกันนี้มีส่วนในการส่งเสริมการเรียนรู้ถึงกระบวนการปกครองระบอบ ประชาธิปไตยในระดับชาติได้เป็นอย่างดี



ความสำคัญของการปกครองส่วนท้องถิ่น

จากแนวความคิดในการปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อสนับสนุนวัตถุประสงค์ทางการปกครองของรัฐในอันที่ จะรักษาความมั่นคงและความผาสุกของประชาชน โดยยึดหลักการกระจายอำนาจปกครอง และเพื่อให้สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย โดยประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง ความสำคัญของการปกครองท้องถิ่นจึงสามารถสรุปได้ดังนี้

1.การปกครองท้องถิ่นคือรากฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย (Basic Democracy) เพราะการปกครองท้องถิ่นจะเป็นสถาบันฝึกสอนการเมืองการปกครองให้แก่ประชาชน ให้ประชาชนรู้สึกว่าตนมีความเกี่ยวพันกับส่วนได้ส่วนเสียในการปกครอง การบริหารท้องถิ่น เกิดความรับผิดชอบ และหวงแหนต่อประโยชน์อันพึงมีต่อท้องถิ่นที่ตนอยู่อาศัย อันจะนำมา ซึ่งความศรัทธาเลื่อมใสในระบอบการปกครองประชาธิปไตยในที่สุด โดยประชาชนจะมีโอกาสเลือกตั้งฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร การเลือกตั้งจะเป็นการฝึกฝน ให้ประชาชนใช้ดุลพินิจเลือกผู้แทนที่เหมาะสม สำหรับผู้ที่ได้รับเลือกตั้งเข้าไปบริหารกิจการ ของท้องถิ่น นับได้ว่าเป็นผู้นำในท้องถิ่นจะได้ใช้ความรู้ความสามารถบริหารงานท้องถิ่น เกิดความคุ้นเคยมีความชำนิชำนาญในการใช้สิทธิและหน้าที่ของพลเมือง ซึ่งจะนำไปสู่การมี ส่วนร่วมทางการเมืองในระดับชาติต่อไป

2.การปกครองท้องถิ่นทำให้ประชาชนในท้องถิ่นรู้จักการปกครองตนเอง (Self Government) หัวใจของการปกครองระบอบประชาธิปไตย ประการหนึ่งก็คือ การปกครองตนเองมิใช่เป็น การปกครองอันเกิดจากคำสั่งเบื้องบน การปกครองตนเองคือ การที่ประชาชนมีส่วนร่วม ในการปกครอง ซึ่งผู้บริหารท้องถิ่นนอกจากจะได้รับเลือกตั้งมาเพื่อรับผิดชอบบริหารท้องถิ่น โดยอาศัยความร่วมมือ ร่วมใจจากประชาชนแล้ว ผู้บริหารท้องถิ่นจะต้องฟังเสียง ประชาชนด้วยวิถีทางประชาธิปไตยต่าง ๆ เช่น เปิดโอกาสให้ประชาชนออกเสียงประชามติ (Referendum) ให้ประชาชนมีอำนาจถอดถอน (Recall) ซึ่งจะทำให้ประชาชนเกิดความสำนึก ในความสำคัญของตนต่อท้องถิ่น ประชาชนจะมีส่วนรับรู้ถึงอุปสรรคปัญหาและช่วยกันแก้ไข ปัญหาของท้องถิ่นของตน

นอกจากนี้ การปกครองตนเองในรูปของการปกครองท้องถิ่นอย่างแท้จริงหรือ การกระจายอำนาจไปในระดับ ต่ำสุดคือ รากหญ้า (Grass roots) ซึ่งเป็นฐานเสริมสำคัญยิ่ง ของการพัฒนาระบบการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ความล้มเหลวของ ระบอบประชาธิปไตยมีหลายองค์ประกอบ แต่องค์ประกอบสำคัญยิ่งยวดอันหนึ่ง ก็คือการขาดรากฐานในท้องถิ่น

3.การปกครองท้องถิ่นเป็นการแบ่งเบาภาระของรัฐบาล ซึ่งเป็นหลักการสำคัญของ การกระจายอำนาจ การปกครองท้องถิ่นมีขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในการแบ่งเบาภาระ ของรัฐบาล เนื่องจากความจำเป็นบางประการ ดังนี้

- ภารกิจของรัฐบาลมีอยู่อย่างกว้างขวาง นับวันจะขยายเพิ่มขึ้น ซึ่งจะเห็นได้จาก งบประมาณที่เพิ่มขึ้นในแต่ละปีตามความเจริญเติบโตของบ้านเมือง

- รัฐบาลมิอาจจะดำเนินการในการสนองความต้องการของประชาชน ในท้องถิ่นได้อย่างทั่วถึง เพราะแต่ละท้องถิ่นย่อมมีปัญหา และความต้องการ ที่แตกต่างกัน การแก้ปัญหาหรือจัดบริการโครงการในท้องถิ่นโดยรูปแบบที่เหมือนกัน ย่อมไม่บังเกิดผลสูงสุด ท้องถิ่นย่อมรู้ปัญหาและเข้าใจปัญหาได้ดีกว่า ผู้ซึ่งไม่อยู่ในท้องถิ่นนั้น ประชาชนในท้องถิ่นจึงเป็นผู้ที่เหมาะสมที่จะแก้ไขปัญหา ที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นนั้นมากที่สุด

- กิจการบางอย่างเป็นเรื่องเฉพาะท้องถิ่นนั้น ไม่เกี่ยวพันกับท้องถิ่นอื่น และไม่มีส่วนได้ ส่วนเสียต่อประเทศโดยส่วนรวม จึงเป็นการสมควรที่จะให้ประชาชนในท้องถิ่น ดำเนินการดังกล่าวเอง

ดังนั้น หากไม่มีหน่วยการปกครองท้องถิ่นแล้ว รัฐบาลจะต้องรับภาระดำเนินการทุกอย่าง และไม่แน่ว่าจะสนองความต้องการของท้องถิ่นทุกจุดหรือไม่ รวมทั้งจะต้องดำเนินการ เฉพาะท้องถิ่นนั้น ๆ ไม่เกี่ยวพันกับท้องถิ่นอื่น หากได้จัดให้มีการปกครองท้องถิ่น เพื่อดำเนินการเองแล้ว ภาระของรัฐบาลก็จะผ่อนคลายไป รัฐบาลจะมีหน้าที่เพียงแต่ควบคุม ดูแลเท่าที่จำเป็นเท่านั้น เพื่อให้ท้องถิ่นมีมาตรฐานในการดำเนินงานยิ่งขึ้น

การแบ่งเบาภาระทำให้รัฐบาลมีเวลาที่จะดำเนินการในเรื่องที่สำคัญ หรือกิจการใหญ่ ๆ ระดับชาติอันเป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติโดยส่วนรวม ความคับคั่งของภาระหน้าที่ต่าง ๆ ที่รวมอยู่ส่วนกลางจะลดน้อยลง ความคล่องตัวในการดำเนินงานของส่วนกลางจะมีมากขึ้น

4. การปกครองท้องถิ่นสามารถสนองความต้องการของท้องถิ่นตรงเป้าหมาย และมีประสิทธิภาพ เนื่องจากท้องถิ่นมีความแตกต่างกันไม่ว่าทางสภาพภูมิศาสตร์ ทรัพยากร ประชาชน ความต้องการ และปัญหาย่อมต่างกันออกไป ผู้ที่ให้บริการหรือแก้ไขปัญหาให้ถูกจุด และสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนก็ต้องเป็น ผู้ที่รู้ถึงปัญหาและความต้องการ ของประชาชนเป็นอย่างดี การบริหารงานจึงจะเป็นไปอย่างรวดเร็วและ มีประสิทธิภาพ ไม่ต้องเสียเวลาเสนอเรื่องขออนุมัติ ไปยังส่วนเหนือขึ้นไป ท้องถิ่นจะบริหารงานให้เสร็จสิ้นลง ภายในท้องถิ่นนั่นเอง ไม่ต้องสิ้นเปลืองเวลาและค่าใช้จ่ายโดยไม่จำเป็น

5. การปกครองท้องถิ่นจะเป็นแหล่งสร้างผู้นำทางการเมือง การบริหารของประเทศในอนาคต ผู้นำหน่วยการปกครองท้องถิ่นย่อมเรียนรู้ประสบการณ์ทางการเมือง การได้รับเลือกตั้ง การสนับสนุนจากประชาชนในท้องถิ่นย่อมเป็นพื้นฐานที่ดีต่ออนาคตทางการเมืองของตน และยังฝึกฝนทักษะทางการบริหารงานในท้องถิ่นอีกด้วย ในประเทศไทย ผู้นำทางการเมืองที่มีชื่อเสียง เช่น นายทองหยด จิตตะวีระ, นายสุรินทร์ เทพกาญจนา เป็นต้น ล้วนแต่มีผลงานจากการเป็นนายกเทศมนตรี หรือผู้บริหารท้องถิ่นมาก่อน จนสามารถประสบความสำเร็จเป็นนักการเมืองที่มีชื่อเสียงในระดับชาติ

6. การปกครองท้องถิ่นสอดคล้องกับแนวความคิดในการพัฒนาชนบท แบบพึ่งตนเอง การปกครองท้องถิ่นโดยยึดหลักการกระจายอำนาจ ทำให้เกิดการพัฒนาชนบท แบบพึ่งตนเองทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม การดำเนินงานพัฒนาชนบท ที่ผ่านมายังมีอุปสรรคสำคัญประการหนึ่ง คือ การมีส่วนร่วมจากประชาชน ในท้องถิ่นอย่างเต็มที่ ซึ่งการพัฒนาชนบทที่สัมฤทธิ์ผลนั้น จะต้องมาจากการริเริ่มช่วยตนเอง ของท้องถิ่น ทำให้เกิดความร่วมมือร่วมแรงกัน โดยอาศัยโครงสร้างความเป็นอิสระ ในการปกครองตนเอง ซึ่งต้องมาจากการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง มิเช่นนั้นแล้ว การพัฒนาชนบทจะเป็นลักษณะ

สภาพปัญหาที่เกิดขึ้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเทศไทย ทำให้เกิดกระแสการเรียกร้องในเรื่องของการปกครองตนเองมากขึ้น ซึ่งการปกครองตนเองในที่นี้ไม่ได้หมายถึงการแบ่งแยกการปกครองออกจากรัฐ แต่เป็นการใช้สิทธิการปกครองตนเองตามรัฐธรรมนูญในขอบเขตของหลักการกระจายอำนาจ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดเรื่องรัฐเดี่ยว และรูปแบบการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในปัจจุบันของนครินทร์ เมฆไตรรัตน์ นักวิชาการ ได้ให้ความหมายของรัฐเดี่ยวไว้ว่า รัฐเดี่ยว คือ รัฐที่รวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง หรือมีผู้ใช้อำนาจอธิปไตยอยู่ที่ส่วนกลางเพื่อแห่งเดียว ได้แก่ มีรัฐบาลเดียว มีรัฐสภาเดียวและมีศาลสูงเพียงแห่งเดียว อย่างไรก็ตามอำนาจทางการเมือง (Political Power) ของรัฐบาลสามารถโอนหรือกระจายให้แก่องค์กรปกครองในระดับล่างของรัฐได้ เช่น การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การมอบอำนาจให้แก่การบริหารส่วนภูมิภาค การจัดตั้งศาลแขวงในพื้นที่ต่าง ๆ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม รัฐก็สามารถเรียกคืนอำนาจการเมืองเหล่านั้นเมื่อไรก็ได้ตามแต่ที่รัฐจะปรารถนา ในขณะเดียวกัน รัฐก็สามารถกำหนดบทบาทและหน้าที่ขององค์กรในระดับล่างของรัฐได้ว่าจะให้องค์การบริหารเหล่านั้นมีอำนาจมากน้อยเพียงใด รับฟังคำสั่งจากรัฐมากน้อยเพียงแค่ไหนและต้องปฏิบัติต่อคำสั่งของรัฐอย่างไร จากแนวคิดดังกล่าว แม้ว่ารัฐเดี่ยวจะมีอำนาจอธิปไตยเพียงแห่งเดียว และรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง แต่รัฐเดี่ยวก็สามารถที่จะกระจายอำนาจทางการบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการให้แก่หน่วยงานต่างๆของรัฐได้ แต่ก็สามารถเรียกคืนได้เช่นกัน นอกจากนี้รัฐเดี่ยวยังสามารถกำหนดขอบเขตและอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานรัฐต่างๆได้ตามแต่ที่รัฐเดี่ยวต้องการ จากองค์ประกอบข้างต้นนี้เองที่เป็นการเปิดโอกาสให้รัฐเดี่ยวสามารถพัฒนาไปในรูปแบบของรัฐเดี่ยวที่แตกต่างหลากหลายและนำมาสู่ลักษณะของการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในสมัยปัจจุบันที่แตกต่างจากการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในอดีต แต่ก็ยังคงสาระสำคัญของความเป็นรัฐเดี่ยวอยู่ ปรากฏการณ์ของรัฐเดี่ยวแบบใหม่แสดงให้เห็นในกรณีของประเทศอังกฤษและญี่ปุ่น ที่ยังคงรักษารูปแบบของรัฐเดี่ยวไว้แต่ก็สามารถสร้างรูปแบบการมอบอำนาจ (devolution) ไม่เฉพาะแต่ในทางบริหารและตุลาการเท่านั้น แต่ยังมีการมอบอำนาจในทางนิติบัญญัติด้วยในกรณีของอังกฤษที่มอบอำนาจนิติบัญญัติให้แก่ สกอตแลนด์ เวลส์และไอร์แลนด์เหนือ

หากจะกล่าวถึงการกระจายอำนาจและการจัดตั้งเขตการปกครองพิเศษในรัฐเดี่ยวต่าง ๆ ทั่วโลกในปัจจุบันแล้ว พบว่า มิใช่เรื่องแปลกแต่ประการใดที่ประเทศที่ปกครองด้วยรูปแบบรัฐเดี่ยวจะมีการกระจายอำนาจและมีการดำเนินการจัดตั้งการปกครองเขตพื้นที่พิเศษไปพร้อม ๆ กัน เพราะเรื่องดังกล่าวเป็นปรากฏการณ์ที่เห็นได้ทั่วไปในรัฐเดี่ยวต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นอังกฤษ ญี่ปุ่น ฝรั่งเศษหรือแม้แต่ประเทศไทยที่มีการจัดตั้งเขตพื้นที่ซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอยู่ด้วยในบางลักษณะ ทั้งนี้เป็นไปตามหลักการกระจายอำนาจและหลักการยินยอมโดยรัฐ เช่น ในกรณีศึกษาของประเทศอังกฤษ ที่เกิดปรากฎการณ์มอบอำนาจทางนิติบัญญัติ ซึ่งถือเป็นรูปแบบหนึ่งของการกระจายอำนาจให้แก่ สกอตแลนด์ เวลล์และไอร์แลนด์เหนือ เป็นการสร้างปรากฏการณ์ใหม่ให้แก่การกระจายอำนาจหรือการมอบอำนาจของรัฐเดี่ยวให้แก่พื้นที่ต่าง ๆ อย่างชนิดที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน นอกจากนี้อังกฤษยังมีการสร้างระบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาคขึ้นอีกด้วย ซึ่งทั้งสองอย่างเป็นการแบ่งอำนาจจากศูนย์กลางให้กับพื้นที่ต่าง ๆ ของอังกฤษมากขึ้น โดยที่รัฐส่วนกลางเข้าควบคุมพื้นที่ในรูปแบบที่แตกต่างจากเดิมออกไป ซึ่งถือเป็นการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในมิติใหม่ที่แตกต่างจากรูปแบบการกระจายอำนาจในรูปแบบเดิมอย่างที่เรารับรู้กัน

กรณีศึกษาของประเทศญี่ปุ่น เป็นอีกประเทศหนึ่งที่มีความน่าสนใจ เพราะแม้ว่าญี่ปุ่นจะเป็นรัฐเดี่ยวแต่ก็มีพัฒนาการและรูปแบบการกระจายอำนาจที่เจริญก้าวหน้าไปอย่างมาก เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐเดี่ยวด้วยกัน สิ่งที่เห็นได้ชัดที่สุดถึงความก้าวหน้าในรูปแบบการกระจายอำนาจของญี่ปุ่นก็คือการสร้าง”ทบวงเขตปกครองพิเศษ”ขึ้นที่ส่วนกลาง ทำหน้าที่ในการดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่พิเศษต่าง ๆ เป็นการเฉพาะ เช่น สำนักพัฒนาแห่งฮ๊อกไกโด หรือสำนักพัฒนาแห่งโอกินาวา เป็นต้น จุดประสงค์ของการจัดตั้งทบวงเหล่านี้ ก็เพื่อการบริหารจัดการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่นั้นได้รับการดูแลจากภาครัฐเป็นกรณีพิเศษ ในขณะเดียวกันรัฐก็ต้องการควบคุมพื้นที่เหล่านี้ได้พิเศษด้วยในอีกทางหนึ่ง รวมทั้งการที่รัฐเองพิจารณาท้องถิ่นในเขตปกครองพิเศษเหล่านั้นเสมือนหนึ่งเป็น partner หรือ พันธมิตรร่วมในการพัฒนาของรัฐ ทั้ง ๆ ที่ประเทศญี่ปุ่นยังคงเป็นรัฐเดี่ยวอยู่ ในกรณีของประเทศญี่ปุ่น เขตปกครองพิเศษแบบนี้มีอยู่ 2 แห่งคือ ฮอกไกโดและโอกินาวา โดยที่จังหวัดฮอกไกโดยังมีจังหวัดย่อยอีก 11จังหวัด (sub-prefectures) กับอีก 86 เขต และจังหวัดฮอกไกโด ยังมีหน่วยงานกำกับดูแลจากส่วนกลางที่แตกต่างจากการกำกับดูแลองค์การปกครองท้องถิ่นอื่น ซึ่งได้แก่สำนักพัฒนาแห่งจังหวัดฮอกไกโด (Hokkaido Development Bureau) อยู่ภายใต้สังกัดของกระทรวงที่ดินโครงสร้างพื้นฐานและการคมนาคม ในขณะที่จังหวัดโอกินาวา มีหน่วยงานที่กำกับดูแลจากส่วนกลางที่เป็นพิเศษเช่นกัน ได้แก่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีและอยู่ภายใต้การดูแลของกระทรวงเศรษฐกิจ การค้าและอุตสาหกรรม รูปแบบรัฐเดี่ยวแบบใหม่มีนัยสำคัญที่สะท้อนให้เห็นว่ารูปแบบรัฐเดี่ยวสามารถปรับเปลี่ยนโครงสร้างของตนเองได้ให้ยึดหยุ่นและสอดคล้องกับลักษณะพิเศษทางด้านวัฒนธรรม อัตลักษณ์และประวัติศาสตร์ท้องถิ่นหรือพื้นที่ภูมิภาคโดยที่สามารถรักษาสถานภาพเดิมในการควบคุมจากส่วนกลางเอาไว้และรักษาหลักการที่ว่ารัฐเป็นอำนาจอธิปไตยเป็นหนึ่งเดียวไม่อาจจะแยกกันได้เพราะรูปแบบใหม่ดังกล่าวไม่ได้ถูกสร้างให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจากความเป็นรัฐเดี่ยวให้กลายเป็นรัฐรวม (federal state) แต่อย่างใด การปรับเปลี่ยนตัวเองของรัฐ (state transformation) อาจจะหมายถึงการรักษารูปการปกครองส่วนภูมิภาคเอาไว้แต่ปรับลักษณะการควบคุมโดยตรงให้เป็นการควบคุมโดยทางอ้อมอาจจะเป็นในรูปของหน่วยงานกึ่งอิสระ (Quasi-autonomous organizations) โดยรักษาอำนาจการควบคุมไว้เหมือนเดิมแต่ก็ไม่ให้กระทบกระเทือนต่อการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนอกจากนี้แล้วรัฐเดี่ยวแบบใหม่ยังอาจจะทำให้หน่วยงานส่วนภูมิภาคมีความรับผิดชอบมากขึ้นต่อประชาชนในท้องถิ่นก็อาจจะทำได้โดยเพิ่มองค์ประกอบในด้านสภาท้องถิ่น (chambers) ที่มาจากการเลือกตั้งอาจจะทางตรงหรือโดยทางอ้อมก็อาจจะทำได้ จนทำให้เกิดการแบ่งมอบอำนาจ(devolution) ในรูปแบบใหม่ที่ให้อำนาจนิติบัญญัติแก่ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นไปพร้อมๆกันด้วยแนวคิดเรื่องรัฐเดี่ยวแบบใหม่ที่เกิดขึ้นในหลายประเทศอาจจะนำมาใช้ได้ในกรณีของจังหวัดชายแดนภาคใต้

องค์ประกอบที่สำคัญของแนวคิดการกระจายอำนาจในพื้นที่ที่มีความหลากหลายชาติพันธ์จากข้อมูลที่ได้ศึกษามาแล้วข้างต้น อาจจะสรุปได้ว่าเป็นเรื่องของการคำนึงถึงความแตกต่างหลากหลายของความคิดเห็นและการยอมรับต่อรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่สมบูรณ์แบบ ตัวแบบการปกครองท้องถิ่นในพื้นที่ที่มีความหลากหลายทางชาติพันธ์และศาสนา การจัดการบริการแบบธรรมาภิบาล (good goberna) อาจจะไม่ใช่เพียงแค่มองว่าคนส่วนใหญ่เป็นชาติพันธ์อะไรหรือศาสนาอะไรและแต่ละกลุ่มมีทัศนะอย่างไรเท่านั้น หากยังจะต้องพิจารณาลึกไปถึงความหลากหลายและความแปรผันของการต่อสู้เพื่อครอบครองทรัพยากรทางการเมืองแห่งสัญลักษณ์ภายในกลุ่มแต่ละกลุ่มด้วย เพื่อมิให้เกิดความขัดแย้งและแตกแยกกันภายหลังจากการปรับเปลี่ยนโครงสร้างหรือรูปแบบการปกครองและการบริหารไปแล้ว การสร้างสถาบันทางการเมืองการปกครองที่มีประสิทธิผล มีความมั่นคงและยั่งยืนมิได้เกิดจากสูตรสำเร็จที่ง่ายเกินไปและมีผลในด้านลบที่ตามมาภายหลังมากจนเกินล้นต้นทุนของการเปลี่ยนแปลงเพื่อให้ได้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสมแนวคิดที่ได้มาจากการศึกษาก็คือการผสมผสานและบูรณาการการเมืองการปกครองท้องถิ่นและส่วนภูมิภาคที่สอดคล้องกับลักษณะพิเศษของการเมืองการบริหารและอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม พร้อมทั้งมีการจัดการทรัพยากรหรืองบประมาณของท้องถิ่นให้พอเพียงและมีประสิทธิภาพ มีทั้งองค์ประกอบพร้อมกับการกระจายอำนาจและฟื้นอำนาจอันชอบธรรมในชุมชนและสังคม กล่าวในอีกแง่หนึ่งก็คือการกระจายอำนาจต้องทำในลักษณะผสมผสานแบบตารางสลับไขว้หรือ matrix forms of decentralization ที่ดึงเอาองค์ประกอบในเนื้อหารูปแบบการปกครองท้องถิ่นในระดับย่อยหรือจุลภาคมาประสานกับการบริหารจัดการที่ดีหรือหลักธรรมรัฐในระดับมหภาค ในที่นี้การบริหารราชการในส่วนภูมิภาคก็ต้องมีการปรับและทำให้เกิดการจัดการที่ดีด้วย รูปแบบดังกล่าว จะดึงเอาองค์ประกอบในด้านเอกลักษณ์ทางวัฒนธรรม และหลักคุณธรรมในทางศาสนามาร่วมกับการปกครองท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในระดับย่อยคือระดับตำบล จนถึงจังหวัดและอนุภาค ในขณะที่มองค์ประกอบในด้านการเงินการคลังและการบริหารงานที่ดีที่เกิดจากการประสานหน่วยย่อยเหล่านี้เข้าเป็นหน่วยใหญ่ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ รูปแบบการบริหารในระดับภูมิภาคเช่นนี้อาจจะดึงเอาคุณลักษณะที่ดีของศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ ศอ.บต. (Southern Border ProvincesAdministrative Center-SBPAC) มาใช้ให้เป็นประโยชน์ องค์กรนี้จะประสานหน่วยย่อยของการปกครองท้องถิ่นให้เป็นองค์รวม โดยให้มีองค์กรแบบที่มาจากการเลือกตั้งในองค์กรระดับนี้ด้วย คือสภาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (Chamber of Southertn Border Provinces-CSBP) ในส่วนนี้จะเป็นกระจายอำนาจแบบใหม่ในลักษณะการมอบอำนาจ (devolution) โดย ศอ.บต. จะเป็นหน่วยงานกึ่งอิสระในระดับภูมิภาคที่เขามาดูแลการปกครองท้องถิ่นแบบใหม่ซึ่งจะเป็น“องค์กรการจัดการและการบริหารพัฒนาแบบพิเศษ” (special development administration organization) ในการแก้ปัญหาความขัดแย้งและความรุนแรงในสังคมที่มีความหลากหลายทางวัฒนธรรม เพื่อสร้างบูรณาการแห่งชาติ

กระแสการเรียกร้องการปกครองตนเอง ได้ทวีความเข้มข้นขึ้นในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้หลังจากที่กระแสสังคมมองว่ารัฐไม่สามารถใช้รูปแบบการปกครองแบบเดิมแก้ไขปัญหาความรุนแรงและความไม่สงบในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ ในขณะเดียวกันกลับมองว่ารัฐใช้อำนาจการปกครองในลักษณะของการกดขี่ ข่มเหง แยกส่วน ละเลยในส่วนของอัตลักษณ์ท้องถิ่นโดยไม่มีพื้นที่ให้กับความแตกต่าง หลากหลาย ประกอบกับความสำนึกในประวัติศาสตร์ของความเป็นชาติและตัวตนในอดีตกาลของคนในพื้นที่ถูกปลุกสร้างจากกลุ่มคนชนชั้นนำในทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองทำให้มีการปฏิเสธแนวทางการปกครองและองค์กรปกครองที่รัฐกำหนด สอดคล้องกับแนวคิดของ ฉันทนา บรรพศิริโชติ ที่มองว่า การที่สังคมไม่สามารถกำกับและควบคุมความรุนแรงได้ เป็นสิ่งที่พิสูจน์ในตัวเองว่าแนวทางการแก้ไขปัญหาที่ผ่านมายังไม่ได้ลงลึกไปถึงรากเหง้าของปัญหา และกระบวนการแก้ไขปัญหาไม่ได้เป็นผลมาจากการร่วมคิดร่วมทำของคนในพื้นที่เพียงพอ โดยเฉพาะกลุ่มคนที่ถูกมองว่าเป็นปฏิปักษ์กับรัฐ สังคมไทยอาจจะยังติดกับอยู่กับความคิดที่เป็นมายาคติเกี่ยวกับความเป็นชาติ การรวมศูนย์อำนาจการเมืองการปกครอง คนส่วนใหญ่ยังมองไม่ทะลุไปถึงความเป็นไปได้ของการมีรูปแบบการบริหารจัดการทางสังคม และรูปแบบการเมืองการปกครองที่อาจจะไม่เหมือนกันในทุกพื้นที่ เพื่อให้คนในประเทศสามารถอยู่ร่วมกันบนความแตกต่างได้

ปัญหาความรุนแรงของสถานการณ์ความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นปัญหาที่มีความละเอียดอ่อนซับซ้อนและเกิดความขัดแย้งเรื้อรังที่มีประวัติศาสตร์มายาวนานและเชื่อมโยงสัมพันธ์กับบริบทต่าง ๆ อย่างลึกซึ้ง ไม่ว่าจะเป็นมิติทางประวัติศาสตร์ ศาสนา วัฒนธรรมความมั่นคง กลไกการบริหารจัดการของรัฐ โดยได้มีการเคลื่อนไหวก่อเหตุการณ์หลายรูปแบบโดยเฉพาะอย่างยิ่งการก่อเหตุความรุนแรงที่ทำให้สูญเสียชีวิตและทรัพย์สินของคนไทยด้วยกันโดยที่ยังไม่ปรากฏทางแก้ไขปัญหาและนำไปสู่ความสงบสันติได้อย่างเป็นรูปธรรม สถานการณ์ความรุนแรงในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นปัญหาสำคัญประการหนึ่งของสังคมไทย สังคมไทยประกอบด้วยคนหลายเชื้อชาติ หลายศาสนา หลายภาษาและวัฒนธรรม สำหรับในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ประชาชนส่วนใหญ่เชื้อชาติมลายู นับถือศาสนาอิสลาม ใช้ภาษามลายูถิ่นในชีวิตประจำวัน โดยมีภาษาไทยเป็นภาษาราชการ ความแตกต่างดังกล่าวมิได้เป็นปัญหาหาต่อการอยู่ร่วมกัน ทุกคนเป็นประชาชนพลเมืองไทย กล่าวคือ มีสัญชาติไทย มีสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญเดียวกัน รวมถึงหลักศาสนา ความเชื่อ ความศรัทธาที่เป็นวิถีชีวิตของมุสลิมด้วย ดังนั้นการแก้ไขปัญหาความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ได้จะต้องเข้าใจและสร้างพลังความร่วมมือ สนับสนุนการแก้ไขปัญหา โดยเคารพความแตกต่างของคนในสังคมไทย เพื่อนำพาความสงบสุขและสันติสุข กลับคืนสู่พื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างยั่งยืน

ปัญหาที่เกิดขึ้นใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ น่ารับฟังตรงมิติเรื่องความเท่าเทียม และการบังคับใช้กฎหมายที่รัฐต้องให้ความเสมอภาคกันกับผู้คนทุกหมู่เหล่าอย่างเท่าเทียมกัน โดยไม่แยกว่าใครมีเพศ เผ่าพันธุ์ หรือเชื้อชาติที่ต่างกันอย่างใด แล้วจะได้อภิสิทธิมากน้อยกว่ากันนั้นไม่น่าจะถูกต้อง และมิตินี้เองน่าจะเป็นมิติที่สำคัญอันเป็นสาเหตุหลักของปัญหาใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้

เพราะในความเป็นจริงแล้วทั้งฝ่ายรัฐ และฝ่ายวิชาการต่างมีมุมมอง และมีการใช้ทฤษฎีในการวิเคราะห์สาเหตุหลักแห่งปัญหาของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ในมิติที่หลากหลายต่างกันไป แต่โดยภาพรวมแล้วในปัจจุบันหลายฝ่ายเห็นตรงกันว่า ปัญหาใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้มีเหตุแห่งปัญหาที่มากกว่าหนึ่งมิติ เช่น บางกลุ่มหรือแนวทางการวิเคราะห์เน้นว่าปัญหาหลักน่าจะอยู่ที่ระบบการจัดการของรัฐ องค์กรผู้ปฏิบัติ และความมีธรรมรัฐหรือไม่มีของกลไกรัฐ

บางสายวิเคราะห์ว่าสาเหตุหลักแห่งปัญหามาจากเรื่องโครงสร้างเชิงอำนาจ กล่าวคือเกิดความขัดแย้งระหว่างทุนเก่า ซึ่งครองอำนาจการเมืองในพื้นที่อยู่อย่างยาวนาน กับทุนใหม่ที่มีพลังเศรษฐกิจอย่างมหาศาล ต้องการเอาชนะทางการเมืองจึงได้ทำนโยบายต่าง ๆ อันเป็นการริดรอนผลประโยชน์ และกระทบต่อความคงอยู่ของสาขาหรือรากแก้วของพรรคการเมืองฝ่ายตรงข้าม เช่น นโยบายปราบปรามยาเสพติด ซ่อง บ่อน หวย และน้ำมันเถื่อน เป็นต้น

บางสายก็วิเคราะห์ว่าสาเหตุหลักแห่งปัญหาของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้นั้นมีความลึกซึ้งผูกพันธ์อยู่กับเรื่องของอัตตลักษ์หรือปัญหาประวัติศาสตร์ความเป็นชาติพันธุ์ของชาว 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้โดยที่เขาเหล่านั้นบางส่วนแท้จริงแล้วมีสำนึกยึดโยงว่าตนเองเป็นชาวมลายูปัตตานี ไม่ใช่ชาวสยาม โดยมีคนภายนอกหรือผู้ก่อการมองเห็นจุดดังกล่าวว่า สามารถนำมาใช้ประโยชน์ได้จึงได้ทำการปลุกระดมผลิตซ้ำทางความคิด ปลุกเร้าให้เกิดสำนึกชาตินิยมแบบสุดขั้ว โดยมีคำอธิบายว่ารัฐไทยเป็นฝ่ายทำให้รัฐปัตตานีเสื่อมสลายไป ( ซึ่งไม่เป็นความจริงเท่าใดนัก) ดังนั้น จึงต้องต่อสู้กลับคืนมา ประกอบกับการใช้แนวทางศาสนาอิสลามแนวเข้มข้นแบบจีฮัจ จึงเกิดความชอบธรรมกับการใช้กำลัง เพื่อต่อสู้จนขยายตัวรุนแรงเป็นเช่นทุกวันนี้

จะเห็นได้ว่าการมอง และวิเคราะห์สาเหตุแห่งปัญหาที่แตกต่างกันจะนำสู่แนวคิดในการแก้ไขปัญหาที่ต่างกัน เช่น กลุ่มที่มองเรื่ององค์กรการจัดการก็จะสาละวนอยู่กับการพยายามปรับรื้อโครงสร้าง พัฒนาองค์กรเป็นด้านหลัก แต่หากเรื่องนี้ไม่ใช่สาเหตุหลักของปัญหาแล้วเหตุการณ์จะไม่สงบลงอย่างแท้จริง

แต่หากเชื่อว่าสาเหตุหลักเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างอำนาจ การแก้ไขก็อาจจะเน้นไปที่ความพยายามจะกระจายอำนาจการบริหารหรือหาทางประนีประนอมประสานประโยชน์กับบรรดากลุ่มผู้มีอำนาจในพื้นที่ให้ลงตัวโดยหวังว่าจะทำให้สถานการณ์ดีขึ้น เช่นเดียวกันหากศรัทธา และคิดว่าปัญหาเบื้องลึกอยู่ที่การผลิตซ้ำทางความคิด การสร้างหรือระดมชาตินิยมมลายูปัตตานีบวกกับแนวทางจีฮัจแล้ว การแก้ปัญหาคงต้องทำหลายมิติ ที่สำคัญต้องคิดว่าศูนย์ดุลย์แห่งความขัดแย้งครั้งนี้ไม่ใช่อยู่ที่พื้นที่หรือการครอบครองพื้นที่ หากแต่อยู่ที่การผลิตซ้ำทางความคิด รวมถึงเครื่องมือ และกลไกการผลิตซ้ำดังกล่าว ซึ่งแนวคิดนี้คงต้องแยกแยะอีกว่ากลุ่มคนที่คิดเช่นนี้น่าจะมีปริมาณมากน้อยเพียงใด และอยู่ที่ใดบ้าง

ข้าพเจ้าคิดว่าคนทั่วไปจำนวนมากคงยังไม่มีมิติเรื่องชาตินิยมดังกล่าวมากนัก แต่ฝ่ายรัฐไทยเองคงต้องมองตัวเองเหมือนกันว่า รัฐไทยก็ใช่ว่าเบาอยู่ในเรื่องชาตินิยมบ้า ๆ ที่ไม่ยอมรับความต่างเอาแต่ความเหมือนเป็นสรณะ คนไทยรู้จัก และยอมรับคำว่า "เอกภาพบนความหลากหลาย" ได้มากน้อยเพียงใด ถ้าตอบได้แล้วก็จะได้ความสามารถในการแก้ปัญหาเบื้องลึกได้อย่างแท้จริง

ซ้ำร้ายในพื้นที่ยังมีอภิสิทธิชนเข้าไปปลุกเร้าความเป็นชาตินิยมให้กับคนไทย มีชาวบ้านในพื้นที่กล่าวว่า ไม่รู้ใครให้อาวุธ และฝึกราษฎรให้ป้องกันตนเอง เพียงแต่ฝึกให้กับราษฎรไทยมากกว่ามุสลิมเท่านั้นเอง ซึ่งเรื่องดังกล่าวคงต้องตรวจสอบความถูกต้องให้ดีไม่เช่นนั้นแล้วจะนำไปสู่ความเข้าใจผิด และกลายเป็นสาเหตุที่ไปเพิ่มน้ำหนักให้กับกลุ่มก่อการร้ายได้

เพราะโลกในปัจจุบันเป็นยุคโลกาภิวัตน์ และสังคมข่าวสารข้อมูล ผู้คนในพื้นที่มีความละเอียดอ่อนในความรู้สึก และส่วนมากมีแนวโน้มจะคิดเอาเองว่ารัฐไทยลำเอียง ช่วยแต่ราษฎรไทยแต่ทอดทิ้งราษฎรมลายู อันที่จริงความคิดนั้นมีลักษณะเป็นนามธรรมหากจะให้ความคิดฝังลึก และคงอยู่อย่างยาวนานจะต้องมีรูปธรรมมารองรับด้วย

โดยนัยนี้นามธรรมเรื่องความไม่เท่าเทียมระหว่างมลายู และไทย ในกรณีใหญ่มาก ๆ ก็เช่นเรื่องการบังคับใช้กฎหมายให้เกิดความเท่าเทียมกัน รูปธรรมในเรื่องนี้จึงน่าจะได้แก่การตีความของราษฎรมุสลิมใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ต่อการปฏิบัติของรัฐหรือชาวสยามอีก 70 กว่าจังหวัด ในกรณีการยึดทำเนียบเปรียบเทียบกับการขอยึดศาลากลางจังหวัดอย่างไรอย่างนั้น

งานนี้เจ้าหน้าที่รัฐบาล คงต้องปฏิบัติต่อปัญหาดังกล่าวให้เกิดรูปธรรมที่ว่า คนไทยหรือรัฐไทยมิได้ลำเอียงต่อชาวมลายูปัตตานีหรือชาวบ้านใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ เพียงแต่คำอธิบายหรือเหตุการณ์ที่จะพิสูจน์ความจริงยังมาไม่ถึง











ข้อเสนอรูปแบบการเมืองการปกครองที่สนองความคาดหวังพื้นฐานของประชาชนในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ได้แก่

1.รูปแบบการปกครองในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ต้องอยู่ภายใต้กรอบของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 1 คือ “ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้”

2.ต้องเป็นการปกครองที่ก่อให้เกิดความเป็นธรรมทางการเมืองในลักษณะที่ทุกฝ่ายเกิดความรู้สึกว่าตนเองมีที่ยืนและเป็นส่วนหนึ่งในสังคมไทย รับฟังเสียงส่วนใหญ่โดยไม่ละเลยเสียงส่วนน้อยคำนึง ถึงอัตลักษณ์ที่แตกต่าง รวมทั้งมีหลักประกันสิทธิเสรีภาพที่เป็นรูปธรรมแก่คนไทยพุทธซึ่งเป็นคนส่วนน้อยของพื้นที่

3.ต้องมีผู้บริหารที่มีอำนาจสูงสุดทางการปกครองเป็นคนในพื้นที่ มีจำนวนข้าราชการไทยพุทธและไทยมุสลิมเชื้อสายมลายูในสัดส่วนที่สอดคล้องกับจำนวนประชากร ทั้งนี้เพื่อให้ผู้บริหารและข้าราชการที่มีสำนึกรักท้องถิ่น และมีความรู้ความเข้าใจในวิถีชีวิต วัฒนธรรม และความต้องการของคนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง

4.ต้องมีกลไกที่เอื้อต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนในการริเริ่ม เสนอแนะ และตัดสินใจเชิงนโยบายที่เกี่ยวข้องกับกิจการของท้องถิ่น รวมทั้งกำกับ ติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลการปฏิบัติหน้าที่ของคณะผู้บริหารท้องถิ่นได้ในระดับที่ทำให้ประชาชนรู้สึกว่าตนเองได้มีอำนาจในการจัดการชีวิตของตัวเองดังที่กำหนด

5.ต้องมีระบบการกลั่นกรองผู้ที่จะลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้บริหารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่นที่สามารถลดการแข่งขันแตกแยกในชุมชนและสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ประชาชนในระดับหนึ่งว่า ผู้สมัครรับเลือกตั้งจำนวนหนึ่งเป็นบุคคลที่มีคุณธรรมและความรู้ความสามารถเหมาะสมกับการเป็นตัวแทนประชาชนอย่างแท้จริง

6.ควรต้องใช้ภาษาไทยและภาษามลายูปัตตานีควบคู่กันไปบนสถานที่และป้ายต่างๆ ของทางราชการ

7.ต้องมีระบบการศึกษาที่อยู่ในมาตรฐานกลางของกระทรวงศึกษาธิการ สอดคล้องกับความต้องการและอัตลักษณ์ท้องถิ่น โดยใช้หลักสูตรการศึกษาที่บูรณาการระหว่างสายสามัญและสายศาสนา รวมทั้งมีการเรียนการสอนวิชาภาษามลายูในโรงเรียนของรัฐ ในลักษณะที่ผู้ปกครองจากทุกกลุ่มวัฒนธรรมต่างมีความสบายใจและมั่นใจที่จะส่งบุตรหลานเข้ามาเรียน

8.ควรต้องมีการบังคับใช้ระบบกฎหมายอิสลามกับคนมุสลิมในพื้นทั้งในแง่ของบทบัญญัติ การวินิจฉัยตัดสิน และการมีสภาพบังคับ โดยเน้นไปที่กฎหมายว่าด้วยครอบครัวและมรดกซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตโดยตรงมากที่สุด





สรุป บทความ “มุมมองการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ พื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ในมิติที่หลากหลาย” ชี้ให้เห็นถึงมิติที่หลากหลายในรูปแบบการปกครองและการบริหารท้องถิ่นในจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่สะท้อนให้เห็นจากทัศนะของกลุ่มผู้นำท้องถิ่น ผู้นำทางศาสนาและผู้นำทางสังคมหลายกลุ่มสิ่งที่แสดงออกมาก็คือประเด็นใจกลางในเรื่องอัตลักษณ์และความแตกต่างทางศาสนาและชาติพันธุ์ที่รัฐมักจะกดทับ ปิดกั้นและแย่งชิงไปจากท้องถิ่น ปัญหายังรวมไปถึงความพยายามจะทำให้เกิดความผสมกลมกลืนโดยละเลยปัญหาความยุติธรรมที่ประชาชนและชนชั้นนำควรจะได้รับในแง่การแสดงออกซึ่งอัตลักษณ์หรือตัวตน ปัญหานี้สืบเนื่องมาจากการคลี่คลายประวัติศาสตร์ของโครงสร้างอำนาจ การกดทับ กีดกันและแย่งชิงอัตลักษณ์เป็นการบั่นทอนอำนาจ ความชอบธรรมและบ่อนทำลายการพัฒนาศักยภาพของชนชั้นนำในท้องถิ่นซึ่งผลที่ตามมาคือมันได้กลายเป็นการลดทอนอำนาจการควบคุมของสังคมไปด้วย ปัจจัยดังกล่าวยังส่งผลต่อการขยายตัวและลุกลามของความขัดแย้งที่เกิดในปัจจุบัน ที่สำคัญยิ่งไปกว่านั้น พัฒนาการทางการเมืองที่เป็นการขยายสถาบันประชาธิปไตยและการเลือกตั้งทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่นกลับไม่ได้ช่วยเสริมสร้างความเข้มแข็งของท้องถิ่น ในทางตรงกันข้าม ระบบการเลือกตั้งที่มีปัญหาภายในยิ่งมีผลกระทบในการเร่งความอ่อนแอและก่อให้เกิดความแตกต่างและแตกแยกภายในกลุ่มชนชั้นนำมากยิ่งขึ้น ตัวแบบที่ถูกเสนอขึ้นมา รวมทั้งทัศนะต่างๆของผู้นำกลุ่มต่างๆชี้ให้เห็นความเป็นไปได้ของการประสานกันระหว่างชนชั้นนำทางการเมืองท้องถิ่น และชนชั้นนำทางศาสนา รวมทั้งผู้นำตามธรรมชาติ กลไกแบบใหม่จะต้องสร้างขึ้นมาเพื่อฟื้นคืนอำนาจของสังคมและฟื้นอำนาจทางสัญลักษณ์ของสังคมที่มีทั้งคุณธรรมและการเปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมนับเป็นข้อเสนอแห่งการผสมผสานความต้องการของทุกฝ่ายเพื่อนำไปสู่พัฒนาการทางการเมืองและการบริหารท้องถิ่นที่สอดคล้องกับลักษณะพิเศษแห่งความหลากหลายวัฒนธรรมนอกจากนี้แล้ว การจัดการรูปแบบการปกครองที่สอดคล้องกับลักษณะท้องถิ่นที่มีอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรมและประวัติศาสตร์ยังเป็นการตอบโต้โจทย์ใหญ่ในเรื่องการแก้ปัญหา“ความรู้สึกไม่เป็นธรรมและความไม่ยุติธรรม” ที่ชนชั้นนำท้องถิ่นในจังหวัดชายแดนภาคใต้รู้สึกว่าถูกกระทำจากรัฐมาเป็นเวลายาวนานของประวัติศาสตร์ การแก้ปัญหาด้วยวิธีนี้น่าจะเป็นการช่วยลดเงื่อนไขความรุนแรงที่กำลังเกิดขึ้นอยู่ด้วย



****************************************

















บรรณานุกรม



ผศ.ดร.ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรีและดร.สุกรี หลังปูเต๊ะ. การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในพื้นที่ 3 จังหวัด

ชายแดนภาคใต้



นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. (2549). การกระจายอำนาจและการจัดการปกครองเขตพื้นที่พิเศษ: ศึกษาประเทศ

สหราชอาณาจักรและประเทศญี่ปุ่น



ฉันทนา บรรพศิริโชติ. (2552). การคุ้มครองชนกลุ่มน้อยและการเมืองการปกครองบนความแตกต่างทาง

อัตลักษณ์ : ประสบการณ์จากยุโรป



สาคร สิทธิศักดิ์. 2553.การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. เอกสารประกอบการสอนรายวิชา

การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. มหาวิทยาลัยทักษิณ.



รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและ

ราชกิจจานุเบกษา. 2550.



http://www.south.isranews.org. อีกครั้งกับ “นครปัตตานี” 8 ความคาดหวังของคนพื้นที่ต่อรูปแบบการ

ปกครองใหม่



****************************************