การปกครองพิเศษบนความแตกต่างทางอัตลักษณ์


กรณีพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้

                                                                          บุญตา  ช่างเหล็ก    ป.โท  การปกครองท้องถิ่น

ประเทศไทยใช้หลักการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ออกเป็น 3 หลัก คือ หลักการรวมอำนาจปกครอง (Centralization) หลักการแบ่งอำนาจการปกครอง (Deconcentration) และหลักการกระจายอำนาจปกครอง (Decentralization) โดยจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ระดับ คือ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ใช้หลักการกระจายอำนาจการปกครอง (Decentralization) ซึ่งหมายถึง การกระจายอำนาจการตัดสินใจ ทรัพยากร และภารกิจจากภาครัฐส่วนกลางให้แก่องค์กรอื่นใด ไม่ว่าจะเป็นองค์กรภาครัฐส่วนภูมิภาค องค์กรอิสระ องค์กรท้องถิ่น องค์กรเอกชน โดยเฉพาะภาคประชาชนไปดำเนินการแทน การกระจายอำนาจของรัฐมีผล ทำให้เกิดการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบต่าง ๆ โดยที่การปกครองท้องถิ่น หมายถึง การปกครองที่รัฐบาลมอบอำนาจหรือกระจายอำนาจให้ประชาชนในท้องถิ่นหนึ่งจัดการปกครองและดำเนินกิจการบางอย่างเพื่อผลประโยชน์รัฐและผลประโยชน์ของท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นมีองค์กรขับเคลื่อนที่ทำหน้าที่บริหารของการปกครองท้องถิ่นหรือราชการส่วนท้องถิ่นเรียกว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำหรับประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 5 ประเภท แบ่งเป็นประเภททั่วไป 3 ประเภท ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และประเภทพิเศษ 2 ประเภท ได้แก่ เมืองพัทยาและกรุงเทพมหานคร ในปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 5 ประเภท นี้ มีรูปแบบการบริหารราชการแบบนายกเทศมนตรีเข้มแข็งหรือหัวหน้าฝ่ายบริหารเข้มแข็ง (The Strong Mayor Form) รูปแบบการบริหารราชการแบบหัวหน้าฝ่ายบริหารเข้มแข็งนี้ มีพัฒนาการจากปัญหาการขาดอำนาจในการบริหารงานของนายกเทศมนตรี ตามที่ปรากฏในรูปแบบนายกเทศมนตรีอ่อนแอ นำไปสู่การแก้ไขปัญหาด้วยการเพิ่มอำนาจให้กับนายกเทศมนตรี เพื่อให้เป็นไปตามหลักการแบ่งแยกอำนาจอย่างแท้จริง โดยให้อำนาจนายเทศมนตรีในการแต่งตั้งและถอดถอนหัวหน้าฝ่ายต่าง ๆ ไม่ใช่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนอีกต่อไป ตลอดจนมีอำนาจในในการกำหนดนโยบาย เสนองบประมาณและตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีหน้าที่ในการออกกฎ ข้อบังคับต่าง ๆ ตลอดจนการสอดส่องดูแลการทำงานของฝ่ายต่าง ๆ ในการบริหารงาน

ปัจจุบันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนที่ 3 แนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน มาตรา 78 บัญญัติไว้ว่า รัฐต้องดำเนินกากรตามแนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ดังต่อไปนี้

(1) บริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปเพื่อการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และความมั่นคงของประเทศอย่างยั่งยืนโดยต้องส่งเสริมการดำเนินการตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงและคำนึงถึงผลประโยชน์ของประเทศชาติในภาพรวมเป็นสำคัญ

(2) จัดระบบการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น ให้มีขอบเขต อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบที่ชัดเจนเหมาะสมแก่การพัฒนาประเทศ และสนับสนุนให้จังหวัดมีแผนและงบประมาณเพื่อพัฒนาจังหวัด เพื่อประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่

(3) การกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่น รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น

(4) พัฒนาระบบงานภาครัฐ โดยมุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพ คุณธรรม และจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐควบคู่ไปกับการปรับปรุงรูปแบบและวิธีการทำงาน เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และส่งเสริมให้หน่วยงานของรัฐใช้หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการ

(5) จัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่นเพื่อให้การจัดทำและการให้บริการสาธารณะเป็นไปอย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และตรวจสอบได้ โดยคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน

(6) ดำเนินการให้หน่วยงานทางกฎหมายที่มีหน้าที่ให้ความเห็นเกี่ยวกับการดำเนินการของรัฐตามกฎหมายและตรวจสอบการตรากฎหมายของรัฐ ดำเนินการอย่างอิสระ เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปตามหลักนิติธรรม

(7) จัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง รวมทั้งจัดให้มีสภาพัฒนาการเมืองที่มีความเป็นอิสระ เพื่อติดตามสอดส่องให้มีการปฏิบัติตามแผนดังกล่าวอย่างเคร่งครัด

(8) ดำเนินการให้ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐได้รับสิทธิประโยชน์อย่างเหมาะสม

หมวด 15 การปกครองท้องถิ่น มาตรา 281 ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นและส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาในพื้นที่

ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

มาตรา 283 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีอำนาจหน้าที่โดยทั่วไปในการดูแลและจัดบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น และย่อมมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ โดยต้องคำนึงถึงความสอดคล้องกับการพัฒนาของจังหวัดและประเทศเป็นส่วนรวมด้วย

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมได้รับการส่งเสริมและสนับสนุนให้มีความเข้มแข็งในการบริหารงานได้โดยอิสระและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ สามามารถพัฒนาระบบการคลังท้องถิ่นให้จัดบริการสาธารณะได้โดยครบถ้วนตามอำนาจหน้าที่จัดตั้งหรือร่วมกันจัดตั้งองค์การเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ เพื่อให้เกิดความคุ้มค่าเป็นประโยชน์และให้บริการประชาชนอย่างทั่วถึง

จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2550 ได้ให้อำนาจท้องถิ่นในการปกครอง ดูแลตนเอง ภายใต้กฎหมายแห่งรัฐ แต่ปัจจุบันท้องถิ่นของไทยประสบปัญหาในการบริหารจัดการที่ไม่อาจตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้ตามที่ควรจะเป็น ปัญหาเหล่านี้ ได้แก่

1. โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีขนาดใหญ่ขึ้น มีการจัดบริการสาธารณะที่เพิ่มขึ้น แต่ชุมชนท้องถิ่นกำลังอ่อนแอ การใช้สิทธิในการปกครองตนเองของคนท้องถิ่นผ่านกระบวนการเลือกตั้งทางการเมือง ทำให้เกิดภาวะพึ่งพิงผู้นำมากกว่าที่พลเมืองของท้องถิ่นจะดำเนินการใช้สิทธิในการปกครองตนเอง

2. รูปแบบการบริหารราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยในปัจจุบันมีรูปแบบเดียว คือ ฝ่ายบริหารเข้มแข็ง มีการแยกอำนาจนิติบัญญัติออกจ่ายอำนาจบริหารอย่างชัดเจน ทำให้การต่อรองหรือถ่วงดุลในระบบสภาท้องถิ่นน้อยลง ผู้บริหารมีอำนาจทางการเมืองมาก ซึ่งหากท้องถิ่นใดที่ได้ผู้บริหารที่ขาดวิสัยทัศน์ ขาดคุณธรรม จริยธรรม ไม่ได้บริหารปกครองตามหลักธรรมาภิบาลอาจทำให้มีการแสวงหาอำนาจและผลประโยชน์ส่วนตัว

3. การแบ่งประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน 3 ประเภท ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ทำให้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยมีความซ้ำซ้อนในภารกิจและหน้าที่ ขาดการบูรณาการและความร่วมมือในกิจการอันเป็นสาธารณะประโยชน์ เกิดการลอกเลียนแบบ และแข่งขันกันมากขึ้น

4. ลักษณะท้องถิ่นของไทยมีความแตกต่างและหลากหลาย ปัญหา และความต้องการของแต่ละท้องถิ่นไม่เหมือนกัน แต่การกำหนดรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นและประเภทของการปกครองท้องถิ่นเป็นแบบเดียวกันทั้งประเทศ หรือที่เรียกว่าพิมพ์เขียว ทำให้การจัดบริการสาธารณะของท้องถิ่นไม่สามารถตอบสนองต่อปัญหา ความต้องการตลอดจนไม่สามารถแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนได้

5. การให้บริการสาธารณะของท้องถิ่นในปัจจุบันเน้นในเรื่องของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจเป็นหลัก โดยละเลยการพัฒนาในส่วนของสังคม วัฒนธรรม ภูมิปัญญาท้องถิ่นตลอดจนอัตลักษณ์ของท้องถิ่น ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถรักษาเอกลัษณ์หรืออัตลักษณ์ของท้องถิ่นไว้ได้

6. การปกครองท้องถิ่นที่มีรูปแบบสั่งการจากบนสู่ล่าง (TOP –DOWN) ทำให้ประชาชนมีสถานะเป็นเพียงผู้ถูกปกครอง เกิดความรู้สึกต่ำต้อยในสิทธิการเป็นพลเมืองของรัฐ เป็นเพียงเครื่องมือในใช้อำนาจรัฐในการปกครอง ซึ่งขัดแย้งกับประเทศที่มีการพัฒนาการด้านการเมืองการปกครองท้องถิ่นที่พลเมืองเกิดความรู้สึกภาคภูมิใจในสิทธิการปกครองตนเอง

สภาพปัญหาที่เกิดขึ้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเทศไทย ทำให้เกิดกระแสการเรียกร้องในเรื่องของการปกครองตนเองมากขึ้น ซึ่งการปกครองตนเองในที่นี้ไม่ได้หมายถึงการแบ่งแยกการปกครองออกจากรัฐ แต่เป็นการใช้สิทธิการปกครองตนเองตามรัฐธรรมนูญในขอบเขตของหลักการกระจายอำนาจ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดเรื่องรัฐเดี่ยว และรูปแบบการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในปัจจุบันของนครินทร์ เมฆไตรรัตน์ นักวิชาการ ได้ให้ความหมายของรัฐเดี่ยวไว้ว่า รัฐเดี่ยว คือ รัฐที่รวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง หรือมีผู้ใช้อำนาจอธิปไตยอยู่ที่ส่วนกลางเพื่อแห่งเดียว ได้แก่ มีรัฐบาลเดียว มีรัฐสภาเดียวและมีศาลสูงเพียงแห่งเดียว อย่างไรก็ตามอำนาจทางการเมือง (Political Power) ของรัฐบาลสามารถโอนหรือกระจายให้แก่องค์กรปกครองในระดับล่างของรัฐได้ เช่น การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การมอบอำนาจให้แก่การบริหารส่วนภูมิภาค การจัดตั้งศาลแขวงในพื้นที่ต่าง ๆ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม รัฐก็สามารถเรียกคืนอำนาจการเมืองเหล่านั้นเมื่อไรก็ได้ตามแต่ที่รัฐจะปรารถนา ในขณะเดียวกัน รัฐก็สามารถกำหนดบทบาทและหน้าที่ขององค์กรในระดับล่างของรัฐได้ว่าจะให้องค์การบริหารเหล่านั้นมีอำนาจมากน้อยเพียงใด รับฟังคำสั่งจากรัฐมากน้อยเพียงแค่ไหนและต้องปฏิบัติต่อคำสั่งของรัฐอย่างไร ซึ่งแตกต่างจากรูปแบบรัฐรวมที่มีอำนาจเพียงบางประการเท่านั้นที่รัฐบาลกลางสามารถเข้าไปควบคุมได้นอกเหนือจากนั้นเป็นอำนาจของรัฐบาลในระดับมลรัฐ

กระแสการเรียกร้องการปกครองตนเองในประเทศไทย ได้ทวีความเข้มข้นขึ้นในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้หลังจากที่กระแสสังคมมองว่ารัฐไม่สามารถใช้รูปแบบการปกครองแบบเดิมแก้ไขปัญหาความรุนแรงและความไม่สงบในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ ในขณะเดียวกันกลับมองว่ารัฐใช้อำนาจการปกครองในลักษณะของการกดขี่ ข่มเหง แยกส่วน ละเลยในส่วนของอัตลักษณ์ท้องถิ่นโดยไม่มีพื้นที่ให้กับความแตกต่าง หลากหลาย ประกอบกับความสำนึกในประวัติศาสตร์ของความเป็นชาติและตัวตนในอดีตกาลของคนในพื้นที่ถูกปลุกสร้างจากกลุ่มคนชนชั้นนำในทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองทำให้มีการปฏิเสธแนวทางการปกครองและองค์กรปกครองที่รัฐกำหนด สอดคล้องกับแนวคิดของ ฉันทนา บรรพศิริโชติ ที่มองว่า การที่สังคมไม่สามารถกำกับและควบคุมความรุนแรงได้ เป็นสิ่งที่พิสูจน์ในตัวเองว่าแนวทางการแก้ไขปัญหาที่ผ่านมายังไม่ได้ลงลึกไปถึงรากเหง้าของปัญหา และกระบวนการแก้ไขปัญหาไม่ได้เป็นผลมาจากการร่วมคิดร่วมทำของคนในพื้นที่เพียงพอ โดยเฉพาะกลุ่มคนที่ถูกมองว่าเป็นปฏิปักษ์กับรัฐ สังคมไทยอาจจะยังติดกับอยู่กับความคิดที่เป็นมายาคติเกี่ยวกับความเป็นชาติ การรวมศูนย์อำนาจการเมืองการปกครอง คนส่วนใหญ่ยังมองไม่ทะลุไปถึงความเป็นไปได้ของการมีรูปแบบการบริหารจัดการทางสังคม และรูปแบบการเมืองการปกครองที่อาจจะไม่เหมือนกันในทุกพื้นที่ เพื่อให้คนในประเทศสามารถอยู่ร่วมกันบนความแตกต่างได้

ในแวดวงวิชาการปัจจุบันได้มีการเสนอองค์กรปกครองแบบใหม่ที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของรัฐเดี่ยวแต่ใช้หลักการปกครองแบบกระจายอำนาจแบบใหม่ โดยได้มีการเสนอองค์กรบริหารส่วนภูมิภาคแบบใหม่ที่มีอำนาจหน้าที่ในการอำนวยการและแก้ปัญหานโยบายในการบริหารในสามจังหวัดภาคใต้ องค์กรนี้จะเป็นที่รวมขององค์กรส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น ฐานนะทางองค์หมายขององค์กรนี้จะเรียกว่า “ทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Southern Border Provinces Development Administration Bureau- SBPAB) ขึ้นต่อนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีทบวง มีฐานะเทียบเท่าทบวงพิเศษ มีการปกครองส่วนกลางและการบริหารงานส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษในส่วนภูมิภาค การปกครองพิเศษที่เรียกว่า “ทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” มีรัฐมนตรีทบวงเป็นผู้ดูแลนโยบาย มีปลัดทบวง รองปลัดทบวงและผู้อำนายการเขตทำหน้าที่ดูแลในแต่ละพื้นที่ในฐานะข้าราชการส่วนภูมิภาคแบบพิเศษควบคู่ไปกับองค์กรปกครองท้องถิ่นในทุกระดับ

นอกจากนี้ในการบริหารงานของทบวงการบริหารแบบพิเศษของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ยังควรมี”สมัชชาประชาชนจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Chamber of Southern Border Provinces-CSBP) อันเป็นสภาประชาชนพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นองค์กรตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เป็นสภาที่ปรึกษาและกลั่นกรองนโยบายภาคประชาชนประกอบด้วยผู้นำท้องถิ่น ผู้นำศาสนา ผู้รู้ทางการศึกษาและวัฒนธรรม รวมทั้งฝ่ายปกครองและฝ่ายความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นผู้ประสานนโยบายและแผน อำนวยความยุติธรรม รวมทั้งดูแลตรวจสอบบุคลากรและงบประมาณที่นำลงไปสู่ระดับหน่วยจังหวัด อำเภอ โดยเฉพาะหน่วยการปกครองท้องถิ่นในทุกระดับ เช่น ตำบล เทศบาล และจังหวัด ดูแลแผนยุทธศาสตร์การบริหารงานทั้งทางการเมืองและกระบวนการยุติธรรมในกลุ่มจังหวัดภาคใต้ชายแดนไว้ทั้งหมด สมาชิกหรือองค์ประกอบองค์กรสภาประชาชนระดับภาค (regional chamber) นี้จะมาจากตัวแทนภาคส่วนต่าง ๆ ของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ กล่าวคือมาจากองค์กรปกครองท้องถิ่น สมาคมธุรกิจในสามจังหวัด สภาหอการค้า สมาคมอุตสาหกรรม องค์กรภาคประชาสังคม โรงเรียนสอนศาสนา องค์กรทางศาสนา องค์กรพัฒนาเอกชน (NGOs) ในด้านต่าง ๆ เช่น การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การบรรเทาสาธารณภัย และการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน สถาบันการศึกษา อุดมศึกษา องค์กรวิชาชีพต่าง ๆ เช่น ครู แพทย์ พยาบาล อนามัย ทนายความ นักธุรกิจ ผู้ประกอบการรายย่อยทั้งชุมชนมุสลิมและพุทธ เกษตรกรและการค้ารายย่อย เป็นต้น องค์กรสภาสามจังหวัดชายแดนภาคใต้จะมาจากการเลือกตั้งทางออ้มจากตัวแทนของแต่ละกลุ่มอาชีพและกลุ่มทางสังคมเพื่อสภามีความยึดโยงกับสังคมและชุมชนท้องถิ่น เป็นตัวแทนให้แก่คนในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ในการบริหารราชการส่วนภูมิภาคในลักษณะตัวแทนทางวิชาชีพ (functional representation)

อำนาจหน้าที่สำคัญของสภานี้คือกำหนดแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาการเมืองและเศรษฐกิจในจังหวัดชายแดนภาคใต้ และพิจารณากลั่นกรอง รวมทั้งรับรองจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุน (subsidy) ที่ให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่นฝ่ายต่าง ๆ รวมทั้งงบประมาณโครงการ การพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้จากงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลที่ผ่านทางองค์กรบริหารแบบพิเศษ

องค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับตำบลและเทศบาลเหมือนรูปแบบเดิม มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนในท้องถิ่น มีอำนาจในการเก็บภาษีและบริหารงบประมาณการคลังส่วนท้องถิ่นเต็มที่ มีอำนาจในการออกข้อบัญญัติ รวมทั้งเพิ่มอำนาจในการจัดการท้องถิ่นในเรื่องทางศีลธรรม วัฒนธรรมและประเพณีให้มากขึ้น เช่น การกำหนดเขตปลอดอบายมุข ตำรวจศีลธรรม ประกาศห้ามเยาวชนออกนอกบ้านในยามวิกาลเว้นแต่มีผู้ปกครองอยู่ด้วย ฯลฯ การกำหนดนโยบายระดับท้องถิ่นจะต้องได้รับการรับรองจากสภาผู้รู้ทางศาสนา และประชาชน องค์กรปกครองท้องถิ่นแบบนี้ต้องพึ่งตนเองได้ มีการบูรณาการการและมีการจัดการแบบจุดเดียวเสร็จแบบ one-stop services

สำหรับองค์กรสภาผู้รู้ทางศาสนาในระดับตำบล ได้มาจากการเสนอชื่อและการเลือกสรรจากคณะกรรมการชุมชนผู้นำศาสนาอองค์กรภาคประชาชนและสถาบันการศึกษาในท้องถิ่น สภานี้เป็นที่ปรึกษาในกิจการศาสนาและศีลธรรมของสังคมขององค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น เพื่อให้มีจุดเชื่อมต่อในแกนบริหารแบบ matrix สมาชิกที่มาจากการคัดสรรนี้ควรจะต้องเป็นกรรมการโดยตำแหน่งขององค์กรปกครองท้องถิ่นด้วยจำนวน 1 ในสามของสมาชิกสภาท้องถิ่นเพื่อให้มีอำนาจในการยับยั้งในกรณีที่ผู้นำท้องถิ่นกระทำผิดในทางนโยบายและเกิดการทุจริตประพฤติมิชอบ องค์กรที่มีอยู่ที่น่าพิจารณาคือสภาวัฒนธรรมที่ในปัจจุบันมีอยู่แล้วโดยการจัดตั้งของกระทรวงวัฒนธรรมแต่องค์กรเดิมไม่มีบทบาทหน้าที่ในทางปฏิบัติมากนัก องค์กรแบบนี้มีลักษณะแบบสภาชูรอที่กล่าวถึงข้างต้นแต่มีลักษณะผสมผสานกับองค์กรด้านอื่นที่ไม่ใช่ศาสนาอย่างเดียว

การบริหารงาน ทบวงการบริหารกิจการจังหวัดชายแดนภาคใต้ Bureau of Southern Border Provinces Administration Affairs(BSBA) กล่าวโดยสรุป เพื่อให้ได้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสมแนวคิดที่ได้มาจากการศึกษาก็คือการผสมผสานและบูรณาการการเมืองการปกครองท้องถิ่นที่สอดคล้องกับลักษณะพิเศษของการเมืองการบริหารและอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม พร้อมทั้งมีการจัดการทรัพยากรหรืองบประมาณของท้องถิ่นให้พอเพียงและมีประสิทธิภาพ มีทั้งองค์ประกอบพร้อมกับการกระจายอำนาจ กล่าวในอีกแง่หนึ่งก็คือการกระจายอำนาจต้องทำในลักษณะผสมผสานที่ดึงเอาองค์ประกอบในเนื้อหารูปแบบการปกครองท้องถิ่นในระดับย่อยหรือจุลภาคมาประสานกับการบริหารจัดการที่ดีหรือหลักธรรมรัฐในระดับมหภาค ดึงเอาองค์ประกอบในด้านเอกลักษณ์ทางวัฒนธรรม และหลักคุณธรรมในทางศาสนามาร่วมกับการปกครองท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในระดับย่อยคือระดับตำบลและหมู่บ้าน ในขณะที่มีองค์ประกอบในด้านการเงินการคลังและการบริหารงานที่ดีที่เกิดจากการประสานหน่วยย่อยเหล่านี้เข้าเป็นหน่วยใหญ่ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ในรูปทบวงการปกครองพิเศษจังหวัดชายแดนภาคใต้โดยไม่ขัดกับหลักการรัฐเดี่ยวของประเทศไทย

จากรูปแบบการปกครองพิเศษที่นักวิชาการนำเสนอข้างต้น ทำให้เห็นว่ามีความพยายามที่จะเปลี่ยนโฉมรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เน้นการกระจายอำนาจแนวใหม่ที่ให้ความสำคัญกับประเด็นทางความแตกต่างหลากหลายตามพื้นที่มากขึ้น โดยจุดเด่นของแนวคิดดังกล่าวคือการเปิดพื้นที่ให้ภาคประชาสังคมในพื้นที่ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางการพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง ทิศทางการพัฒนาให้ความสำคัญกับทุกระดับส่วนย่อยของสังคม ครอบคลุมทุกมิติของการพัฒนาอันได้แก่ มิติทางด้านเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม การเมืองและประวัติศาสตร์

รูปแบบการปกครองพิเศษบนความแตกต่างทางอัตลักษณ์ที่ได้มีการเสนอนี้ หากเปรียบเทียบกับต่างประเทศมีแนวคิดที่คล้ายคลึงกับการกระจายอำนาจและการจัดการปกครองเขตพื้นที่พิเศษของประเทศญี่ปุ่น ญี่ปุ่นมีสถานะเป็นรัฐเดี่ยวเหมือนกับประเทศไทยแต่มีพัฒนาการและรูปแบบการกระจายอำนาจที่เจริญก้าวหน้าไปอย่างมาก เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐเดี่ยวด้วยกัน สิ่งที่เห็นได้ชัดที่สุดถึงความก้าวหน้าในเรื่องรูปแบบการกระจายอำนาจของญี่ปุ่นนั้นก็คือ การสร้าง “ทบวงเขตปกครองพิเศษ” ขึ้นที่ส่วนกลาง ทำหน้าที่ในการดูแลองค์กรปกครองท้องถิ่นในพื้นที่พิเศษต่าง ๆ เป็นการเฉพาะ เช่น สำนักพัฒนาแห่งฮ็อกไกโด (Hokkaido Development Bureau) หรือสำนักพัฒนาแห่งโอกินาวา (Okinawa Development Agency) โดยจุดประสงค์ของการจัดตั้งทบวงเหล่านั้น ก็เพื่อการบริหารจัดการให้องค์กรปกครองท้องถิ่นในพื้นที่นั้นได้รับการดูแลจากรัฐเป็นกรณีพิเศษ ในขณะเดียวกันรัฐก็ต้องการควบคุมพื้นที่เหล่านี้ได้พิเศษด้วยในอีกทางหนึ่ง รวมทั้งการที่รัฐเองพิจารณาท้องถิ่นในเขตปกครองพิเศษเหล่านั้นเสมือนหนึ่งเป็น Partner หรือ “พันธมิตรร่วมในการพัฒนาของรัฐ” ทั้ง ๆ ที่ประเทศญี่ปุ่นยังคงเป็นรัฐเดี่ยวอยู่

ประเทศญี่ปุ่นถือได้ว่ามีลักษณะและรูปแบบการกระจายอำนาจที่แตกต่างจากการกระจายอำนาจในรัฐเดี่ยวอื่น ๆ หรือรัฐเดี่ยวโบราณอย่างมาก เนื่องจากมีวิวัฒนาการทางการกระจายอำนาจที่สูงอีกทั้งยังมีระดับการกระจายอำนาจในรูปแบบปกติ (ซึ่งหมายถึงการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ค่อนข้างสูงมากด้วย โดยรูปแบบและลักษณะการกระจายอำนาจที่จะกล่าวถึงต่อไปนี้ ก็คือ “การจัดเขตปกครองพิเศษ” ซึ่งมิใช่ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” อย่างที่คนส่วนใหญ่มักเข้าใจ เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมักปรากฏอยู่ให้เห็นทั่วไปในประเทศต่าง ๆ โดยเฉพาะการปกครองในเขตเมืองหลวง เช่น กรุงเทพมหานคร กรุงโตเกียว กรุงปารีส หรือลอนดอน เป็นต้น

แนวคิดการปกครองตนเองหรือการปกครองรูปแบบพิเศษ ถือเป็นแนวทางการประนีประนอมเพื่อหลีกเลี่ยงการแยกตัวเป็นอิสระ (Secession) ของคนกลุ่มน้อยและยังเป็นทางเลือกที่รัฐบาลกลางยอมจำกัดอำนาจอธิปไตยเหนือพื้นที่เฉพาะของคนกลุ่มน้อย แต่ในขณะเดียวกันก็ยึดโยงกันเอาไว้ด้วยหลักการที่ว่าเขตพิเศษใช้อำนาจตามที่ได้รับมาจากส่วนกลางอันเป็นข้อตกลงร่วมกัน และมีกรอบหลักของการแบ่งอำนาจความรับผิดชอบระหว่างรัฐบาลกลางและเขตปกครองตนเอง

อย่างไรก็ตามถึงแม้ว่ารูปแบบการปกครองพิเศษที่นักวิชาการนำเสนอจะเปิดพื้นที่ให้กับความแตกต่างและหลากหลาย ในส่วนของการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมมากขึ้น แต่ขณะเดียวกันก็ไม่มีใครรับประกันได้ว่า หากทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (Southern Border Provinces Development Administration Bureau- SBPAB) เกิดขึ้นจริงจะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ของจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ Thomas Benedikter ตั้งข้อสังเกตว่าการประเมินว่ากรณีการปกครองตนเองใดประสบความสำเร็จหรือไม่ อาจทำได้หลายระดับตั้งแต่ การติดตามดูเสถียรภาพทางการเมืองไปจนถึง การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของเขตปกครองตนเองนั้น ๆ หากจะดูประเด็นเฉพาะลงไปก็ควรย้อนกลับไปหาเป้าหมายพื้นฐานของการใช้รูปแบบนี้ โดยได้ตั้งคำถามเป็นเกณฑ์การประเมินได้แก่ 1) มีหลักประกันระดับอำนาจในการปกครองตนเองอย่างมีนัยสำคัญหรือไม่ ? 2) อัตลักษณ์ของกลุ่มชาติพันธุ์และวัฒนธรรมที่แตกต่างในประเทศได้รับการคุ้มครองหรือไม่ ? 3) กระบวนการอยู่ร่วมกันของกลุ่มชาติพันธุ์ในสังคมเดียวกันได้รับการส่งเสริมหรือไม่? 4) ความรุนแรงยุติลงหรือไม่? และความเป็นเอกภาพของประเทศยังคงดำรงอยู่หรือไม่ ? และ 5) พลเมืองในประเทศโดยรวมมีหลักประกันความเสมอภาคเท่าเทียมกันหรือไม่ ไม่ว่าจะเป็นคนกลุ่มชาติพันธุ์ใด

การศึกษาเปรียบเทียบเงื่อนไขความสำเร็จของการใช้รูปแบบเขตการปกครองตนเองในยุโรปแสดงให้เห็นถึงความสำคัญของสภาพแวดล้อมทางการเมือง และกระบวนการไปสู่ข้อตกลงที่มาจากการมีส่วนร่วมของหลายฝ่ายรวมไปถึงการออกแบบองค์กร กฎหมาย ที่มีความยืดหยุ่นเพียงพอที่จะรับมือกับสถานการณ์ในระยะยาว หรือ การให้ความสำคัญกับกลไกแก้ไขความขัดแย้ง หรือความชัดเจนของกระบวนการปรึกษาหารือ ที่จำเป็นสำหรับความแก้ไขขัดแย้งที่อาจเกิดขึ้นระหว่างรัฐบาลกลางและเขตปกครองตนเอง เงื่อนไขพื้นฐานของการปกครองตนเอง คือ ความชัดเจนของขอบเขตพื้นที่ ทรัพยากรและการเงิน และที่สำคัญคือหลักประกันเรื่องการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในเขตปกครองตนเอง ข้อเสนอแนะที่น่าสนใจคือการมองการปกครองตนเองเป็นกระบวนการต่อเนื่องและเป็นพัฒนาการที่เป็นขั้นเป็นตอนไป

สำหรับการปกครองพิเศษในจังหวัดชายแดนภาคใต้ มีปัจจัยหรือเงื่อนไขสำคัญที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองพิเศษ ได้แก่ เงื่อนไขเพื่อส่งเสริมการอยู่ร่วมกัน และเงื่อนไขที่เป็นความเสี่ยงต่อเสถียรภาพของสังคมและการเมือง

เงื่อนไขเพื่อส่งเสริมการอยู่ร่วมกัน การปฏิรูปแห่งรัฐและระบบการเมืองการปกครองที่มีพลวัตหรือไม่หยุดนิ่ง เป้าหมายของการดำรงอยู่ของรัฐไม่ใช่เพื่อตัวรัฐเอง แต่เพื่อประโยชน์สุขของพลเมืองแห่งรัฐ ทิศทางการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญคือ ประการแรก การยอมรับบรรทัดฐานทางการเมืองใหม่บนพื้นฐานของสิทธิของคนกลุ่มอื่น ๆ ในสังคม ประการต่อมา คือ การกระจายอำนาจอย่างมีนัยสำคัญ การรองรับความหลากหายของรูปแบบการปกครองแม้อยู่ภายใต้ประเทศเดียวกัน ซึ่งนับได้ว่าเป็นพัฒนาการที่ก้าวหน้าของรัฐสมัยใหม่ เช่น ประเทศสเปนมีข้อตกลงให้แต่ละชุมชนไม่ต้องมีอำนาจในลักษณะเดียวกันได้ เบลเยี่ยมให้มีชุมชนคนพูดภาษาเยอรมันโดยไม่มีพื้นที่การบริหารงานโดยเฉพาะ หรือโอแลนด์ ที่มีฐานะในสหภาพยุโรป และมีข้อยกเว้นมั่งคับให้เรียนภาษา ฟินนิช ซึ่งเป็นภาษาหลักของประเทศ รวมไปถึงการที่ผู้ชายไม่ต้องเกณฑ์ทหาร เป็นต้น

เงื่อนไขที่เป็นความเสี่ยงต่อเสถียรภาพทางสังคมและการเมือง สำหรับประเทศไทย อาจจะต้องทำความเข้าใจก่อนว่าปัญหาภาคใต้เกี่ยวข้องกับอัตลักษณ์อย่างไร หรือในทางตรงกันข้าม การส่งเสริมอัตลักษณ์จะเป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาได้อย่างไร ในขั้นปัจจุบันความรุนแรงที่เกิดขึ้นเกินเลยกว่าที่จะใช้มาตรการการป้องกันอย่างเดียว เพราะกลุ่มก่อการได้เกิดขึ้นแล้วและได้ขยายตัวไปแล้ว วิธีการแก้ไขความขัดแย้งได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหา

การนำเสนอแนวคิดและรูปแบบการปกครองจนเองของกลุ่มชาติพันธุ์ที่แตกต่างสำหรับสังคมไทยถูกมองว่าไม่เหมาะสม ด้วยความเชื่อที่ว่าแนวความคิดนี้ไม่เป็นที่ยอมรับ และสังคมไทยไม่ได้มีปัญหาการเลือกปฏิบัติต่อคนกลุ่มน้อย ในขณะที่คนในพื้นที่ยังอ้างถึงความเจ็บปวดในประวัติศาสตร์ และความไม่ยุติธรรมที่คนมลายูมุสลิมได้รับ แต่หากย้อนกลับไปทบทวนการแก้ไขปัญหาสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่ผ่านมาเกือบหนึ่งศตวรรษก็น่าจะเป็นเครื่องยืนยันได้ว่าสังคมไทยไม่มีนวัตกรรมในการแก้ไขปัญหาสำคัญนี้สักเท่าไร ฉะนั้นจึงน่าจะเป็นเวลาที่เหมาะสมอย่างยิ่งที่จะเปิดให้เห็นความเป็นไปได้อื่น ๆ และเปิดให้กระบวนการแก้ไขปัญหาเป็นของทุก ๆ คน นอกเหนือจากการจำกัดให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐฝ่ายเดียว

หากพิจารณาถึงโครงสร้างการเมืองการปกครองที่เป็นอยู่โดยเฉพาะนโยบายการกระจายอำนาจและการใช้ประโยชน์จากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็จะพบว่าผลการประเมินความก้าวหน้าของการกระจายอำนาจที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ยังห่างไกลจากเป้าหมายการกระจายอำนาจที่แท้จริงอย่างมาก เหตุผลสำคัญที่สนับสนุนแนวคิดนี้คือ การกระจายอำนาจที่แท้จริงไม่จำเป็นต้องใช้รูปแบบเดียวกันทั้งประเทศ เพราะแต่ละพื้นที่ แต่ละภูมิภาคแต่ละจังหวัดย่อมมีความแตกต่างกันทั้งระบบโครงสร้างสังคม และเศรษฐกิจ การกระจายอำนาจที่ใช้กฎหมายในลักษณะแบบเดียวกันไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ใดแก่องค์กรที่ใช้อำนาจและประชาชนผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการกระจายอำนาจ ยกตัวอย่างเช่น การใช้กฎหมายที่ออกจากส่วนกลางบังคับใช้กับท้องถิ่นทั่วประเทศเหมือนกันหมด ทำให้การปฏิบัติงานในพื้นที่จริงมีปัญหา ข้อระเบียบ กฎหมายที่ออกจากรัฐส่วนกลางไม่สามารถเอื้ออำนวยให้เกิดประโยชน์สุขแก่คนในท้องถิ่นได้ ในทางกลับกันทำให้คนท้องถิ่นได้รับความเดือดร้อน ไม่เป็นธรรมในการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว หากมีการกระจายอำนาจที่แท้จริงท้องถิ่นควรมีการตัดสินใจในการจัดสรรทรัพยากรหรือจัดสรรผลประโยชน์ให้แก่ประชาชนส่วนรวมในท้องถิ่น ซึ่งในภาคปฏิบัติจริงการตัดสินใจในการจัดสรรทรัพยากรต่าง ๆ ของท้องถิ่นถูกกำหนดโดยรัฐบาลส่วนกลาง ท้องถิ่นเป็นเพียงผู้ถูกปกครองอีกชั้นหนึ่งที่ต้องรับคำสั่ง นโยบาย ข้อบังคับของรัฐบาลกลางมาปฏิบัติให้เกิดผลสำเร็จ

สรุป บทความเรื่องการปกครองพิเศษบนความแตกต่างทางอัตลักษณ์ กรณีพื้นที่สาม จังหวัดชายแดนภาคใต้ชี้ให้เห็นถึงแนวคิดการปกครองรูปแบบใหม่ของพื้นที 3 จังหวัดชายแดภาคใต้ที่มีมุมมองจากนักวิชาการที่เสนอรูปแบบการปกครองพิเศษเพื่อต้องการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในเรื่องของอัตลักษณ์ ชาติพันธุ์ ตลอดจนการแก้ไขปัญหาความไม่สงบต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในพื้นที่ ซึ่งรูปแบบที่นักวิชาการนำเสนอนั้น ได้ให้ความสำคัญในเรื่องของการปกครองที่มีส่วนร่วมจากภาคประชาสังคมที่ความหลากหลายทางเศรษฐกิจ และสังคม แต่เนื่องจากรูปแบบดังกล่าวเป็นเพียงข้อเสนอหรือโมเดลตัวอย่าง ที่ยังไม่ได้นำไปสู่การปฏิบัติจริงในพื้นที่ ดังนั้น จึงไม่อาจกล่าวได้ว่าข้อเสนอหรือโมเดลตัวอย่างดังกล่าวจะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ ทั้งนี้ยังขึ้นอยู่กับเงื่อนไขและบริบทของการเมืองระดับชาติด้วยว่ามีความจริงใจในการผลักดันให้ข้อเสนอดังกล่าวได้รับการตอบสนองเพียงใด แต่อย่างไรก็ตามข้อเสนอดังกล่าวก็เป็นการเปิดมิติใหม่ของการเมืองการปกครองที่ให้ความสำคัญกับความแตกต่างและความหลากหลายและสอดคล้องกับแนวคิดการกระจายอำนาจที่แท้จริง



---------------------------------------------

































































บรรณานุกรม





ฉันทนา บรรพศิริโชติ “การปกครองชนกลุ่มน้อย และการเมืองการปกครองบนความแตกต่าง

ทางอัตลักษณ์ : ประสบการณ์จากยุโรป,กรุงเทพฯ : มูลนิธิฟริริชเนามัน,2009



นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ “การกระจายอำนาจและการจัดการปกครองเขตพื้นที่พิเศษ : ศึกษา

ประเทศสหราชอาณาจักรและประเทศญี่ปุ่น รัฐศาสตร์สาร ปีที่ 29 (ฉบับพิเศษ) 2551,

: หน้า 81-126



บุฆอรี ยีหมะ . การปกครองท้องถิ่นไทย .กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

2550.



สาคร สิทธิศักดิ์. 2553.การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. เอกสารประกอบการสอนรายวิชา

การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. มหาวิทยาลัยทักษิณ.



สำนักประงานงานการเมือง,สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

พุทธศักราช 2550. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรี และราชกิจจานุเบกษา.2550.