สันติภาพสู่จังหวัดชายแดนภาคใต้

********************************************************************

โดย นางสาววาลุกา เพ็งจำรัส รหัสประจำตัว 526812059

ป.โท รัฐประศาสนศาสตร์มหาบัณฑิต สาขาการปกครองท้องถิ่น

วิทยาลัยการจัดการเพื่อการพัฒนา มหาวิทยาลัยทักษิณ จังหวัดภูเก็ต

บทนำ



ปัญหาความรุนแรงของสถานการณ์ความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นปัญหาที่มีความละเอียดอ่อนซับซ้อนและเกิดความขัดแย้งเรื้อรังที่มีประวัติศาสตร์มายาวนานและเชื่อมโยงสัมพันธ์กับบริบทต่าง ๆ อย่างลึกซึ้ง ไม่ว่าจะเป็นมิติทางประวัติศาสตร์ ศาสนา วัฒนธรรมความมั่นคง กลไกการบริหารจัดการของรัฐ โดยได้มีการเคลื่อนไหวก่อเหตุการณ์หลายรูปแบบโดยเฉพาะอย่างยิ่งการก่อเหตุความรุนแรงที่ทำให้สูญเสียชีวิตและทรัพย์สินของคนไทยด้วยกันโดยที่ยังไม่ปรากฏทางแก้ไขปัญหาและนำไปสู่ความสงบสันติได้อย่างเป็นรูปธรรม สถานการณ์ความรุนแรงในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นปัญหาสำคัญประการหนึ่งของสังคมไทย สังคมไทยประกอบด้วยคนหลายเชื้อชาติ หลายศาสนา หลายภาษาและวัฒนธรรม สำหรับในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ประชาชนส่วนใหญ่เชื้อชาติมลายู นับถือศาสนาอิสลาม ใช้ภาษามลายูถิ่นในชีวิตประจำวัน โดยมีภาษาไทยเป็นภาษาราชการ ความแตกต่างดังกล่าวมิได้เป็นปัญหาหาต่อการอยู่ร่วมกัน ทุกคนเป็นประชาชนพลเมืองไทย กล่าวคือ มีสัญชาติไทย มีสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญเดียวกัน รวมถึงหลักศาสนา ความเชื่อ ความศรัทธาที่เป็นวิถีชีวิตของมุสลิมด้วย ดังนั้นการแก้ไขปัญหาความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ได้จะต้องเข้าใจและสร้างพลังความร่วมมือ สนับสนุนการแก้ไขปัญหา โดยเคารพความแตกต่างของคนในสังคมไทย เพื่อนำพาความสงบสุขและสันติสุข กลับคืนสู่พื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างยั่งยืน



ประวัติศาสตร์และความเป็นมา

ราชอาณาจักรไทยประกอบขึ้นด้วยดินแดนที่เคยเป็นรัฐโบราณและหัวเมืองต่าง ๆในอดีตผนวกรวมกันขึ้นเป็นรัฐสมัยใหม่ที่มีอาณาเขตพรมแดนที่แน่นอน แต่เนื่องจากความเข้มแข็งของผู้ปกครองในแต่ละยุคสมัย รวมทั้งปฏิสัมพันธ์กับรัฐเพื่อนบ้านและความพยายามที่จะเป็นอิสระของหัวเมืองต่าง ๆ ที่เคยมีอิสรภาพมาแต่เดิม ทำให้พัฒนาการของราชอาณาจักรไทยแต่ละยุคแต่ละสมัยต้องเผชิญกับพลังอำนาจทั้งภายในและภายนอกราชอาณาจักรมาอย่างต่อเนื่อง แม้ว่าหลังยุคสมัยการขยายอาณานิคมของชาติตะวันตกมีข้อตกลงที่ชัดเจนเกี่ยวกับสถานภาพของรัฐต่าง ๆ ในภูมิภาคนี้ แต่ได้เกิดความไม่พอใจและปฏิกิริยาของกลุ่มการเมืองและกลุ่มชาติพันธุ์บางกลุ่มยังคงดำรงอยู่และมีความเคลื่อนไหวเป็นระยะ ๆ การเรียนรู้ความจริงทางประวัติศาสตร์ที่เกิดขึ้นในภูมิภาคต่าง ๆ ของราชอาณาจักรไทย โดยเฉพาะกรณีสามจังหวัดชายแดนภาคใต้เพื่อเปิดกว้างให้รับรู้ว่าความจริงเหล่านั้นเป็นส่วนหนึ่งของประวัติศาสตร์ราชอาณาจักรไทย ย่อมดีกว่าการปฏิเสธหรือปิดโอกาสการเรียนรู้ ซึ่งนอกจากจะสร้างทัศนะที่คับแคบให้กับพลเมืองไทยแล้วยังเป็นเงื่อนไขให้กลุ่มเคลื่อนไหวกลุ่มต่าง ๆ นำไปบิดเบือนและขยายผลให้เกิดประโยชน์ทางการเมืองทั้งภายในและภายนอกประเทศ จ นพลังการขัดแย้งอาจขยายตัวรุนแรงเกินกว่าที่คนไทยด้วยกันเองจะเยียวยาได้ในอนาคต ในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมาทั้งฝ่ายรัฐและฝ่ายเคลื่อนไหวก่อความไม่สงบได้เลือกใช้ประวัติศาสตร์บางตอนให้เป็นประโยชน์ต่อฝ่ายตน เช่น ฝ่ายรัฐอ้างเรื่องการเสียดินแดนเพื่อปลุกสำนึกคนไทยทั้งประเทศให้หวงแหนแผ่นดิน ขณะที่ฝ่ายเคลื่อนไหวก่อความไม่สงบได้อ้างถึงรัฐปัตตานีและการทวงคืนอิสรภาพของชาวมลายูปัตตานี การใช้ประวัติศาสตร์ดังกล่าวก่อให้เกิดการเผชิญหน้าและขยายผลความขัดแย้งอย่างรุนแรงและรวดเร็ว การอธิบายความจริงทางประวัติศาสตร์ แม้ว่าจะไม่มีหลักประกันใด ๆ ว่าความขัดแย้งจะยุติลงในทันที แต่ไม่ควรนำความขัดแย้งไม่ว่าในอดีตหรือปัจจุบันไปขยายผลให้เกิดความเลวร้ายยิ่งขึ้นไปอีก



ประเด็นปัญหาที่สำคัญความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้

หลังจากการปฏิรูปการปกครองในสมัยรัชกาลที่ 5 โดยอิทธิพลความคิดของการเป็นรัฐสมัยใหม่ได้กลายเป็นการเริ่มต้นของความไม่พอใจของเจ้าเมืองเก่าที่เคยมีอำนาจปกครองบริเวณเมืองปัตตานีเดิม จนกระทั่ง มีการใช้นโยบายชาตินิยมที่มีการก่อร่างและได้ตกผลึกอย่างชัดเจนในรัฐบาลของ จอมพล ป. พิบูลสงคราม โดยในช่วงดังกล่าวก็ได้มีการยื่นข้อเรียกร้องของประชาชนในพื้นที่ให้มีการปกครองเขตจังหวัดชายแดนภาคใต้ในรูปแบบเฉพาะภายใต้การนำของหะยีสุหลงบิน อับดุลกาเดร์ ใน พ.ศ. 2490 หรือกรณีของเหตุการณ์ดุซงญอ เมื่อ พ.ศ. 2491 ซึ่งได้กลายมาเป็นเหตุการณ์ที่ถูกนำมาเป็นบทเรียนให้แก่ฝ่ายรัฐและประชาชนในพื้นที่ได้เรียนรู้ตลอดมาจนกระทั่งปัจจุบันเหตุการณ์ในจังหวัดชายแดนภาคใต้กลายเป็นปัญหาที่ซับซ้อนและมีความละเอียดอ่อนมากขึ้น และได้มีหลายฝ่ายที่ศึกษาปัญหาและออกมาให้ข้อเสนอแนะต่อการแก้ไขปัญหาซึ่งสามารถจำแนกปัญหาด้านต่าง ๆ ดังนี้

ด้านการเมือง กรอบความคิดหรือมุมมองของรัฐบาลต่อการกำหนดนโยบายการพัฒนาและการแก้ไขปัญหาในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้มีความเชื่อมโยงกับพุทธศาสนา ซึ่งรัฐบาลมักมองปัญหาและกำหนดนโยบายที่อยู่บนพื้นฐานของกระบวนทัศน์จักรวาลนิยมแบบพุทธ (Buddhist Cosmology) เกิดเป็นนโยบายที่นอกจากไม่อาจแก้ไขปัญหาได้แล้ว ยังทำให้ปัญหาลุกลามเพิ่มขึ้น เช่น นโยบายแบบผสมกลมกลืน (assimilation) และยังเห็นได้ผ่านกลไกของรัฐในปัจจุบันในหลายกรณี นอกจากนี้แล้วปัจจัยทางศาสนาในด้านที่เกี่ยวกับอิสลามได้ถูกนำมาตีความจากฝ่ายผู้ก่อความไม่สงบเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับการกระทำของตน รวมถึงการสร้างแนวร่วมจากประชาชนในพื้นที่ในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับประวัติศาสตร์ทางการเมืองที่ต่างมองขัดกันระหว่างรัฐกับคนมุสลิมในพื้นที่ โดยฝ่ายแรกมองว่า ประวัติศาสตร์ของปัตตานีเป็นตัวอย่างของการกบฏต่อประเทศที่มีความพยายามแบ่งแยกดินแดนอยู่เสมอ ในขณะที่ฝ่ายหลังกลับมองว่าประวัติศาสตร์ของปัตตานีคือการถูกผนวกเข้าสู่รัฐไทยและเต็มไปด้วยความห้าวหาญ มีความชอบธรรมที่จะปลดแอกตนเองออกจากรัฐไทย อีกนัยหนึ่งคือเป็นประวัติศาสตร์ที่น่าจดจำ มากกว่าที่จะยอมให้ถูกทำลาย สำหรับความเชื่อมโยงกับกลไกของรัฐ โดยกลายเป็นสาเหตุที่ทำให้ปัญหาทวีความขัดแย้งและกลายเป็นความรุนแรงได้ โดยเกิดจากความบกพร่องของรัฐที่ไม่พยายามจะเข้าใจปัญหาและยอมรับความหลากหลายทางวัฒนธรรมของพื้นที่ ประกอบกับความอ่อนแอของสังคมไทยที่กลายเป็นปัจจัยหนุนให้การกระทำของรัฐชอบธรรมยิ่งขึ้น

ด้านเศรษฐกิจ จากการศึกษาเรื่องชาวมลายูมุสลิมและการมีส่วนร่วมในกระบวนการพัฒนา

เศรษฐกิจและสังคม กรณีศึกษาภาคใต้ตอนล่างในช่วงเวลาที่เหตุการณ์ความรุนแรงเริ่มปะทุขึ้นเมื่อปี 2547 ได้นำเสนอข้อมูลว่า การพัฒนาที่ผ่านมา รัฐบาลไม่สามารถดำเนินนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่ในพื้นที่ได้ เนื่องจากรัฐขาดความรู้ความเข้าใจสังคมมุสลิม โดยเฉพาะการมองเป็นสังคมปิด รัฐและคนส่วนใหญ่ของประเทศต้องเข้าใจสังคมที่มีความแตกต่างด้านศาสนา สังคม และวัฒนธรรม ด้วยการเรียนรู้ เข้าใจในข้อเท็จจริงว่าคนเหล่านั้นสามารถอยู่ร่วมกันกับสังคมอื่นได้อย่างเสมอภาค บนพื้นฐานด้วยการเคารพสิทธิและศักดิ์ศรีรีแห่งความเป็นมนุษย์อย่างเท่าเทียมกัน บนพื้นฐานกฎหมายรัฐธรรมนูญเดียวกัน กรณีรัฐได้อ้างถึงการใช้ภาษาไทย คนในพื้นที่ไม่นิยมใช้ภาษาในการสื่อสาร ทำให้ยากต่อการเข้าถึงและเป็นอุปสรรคของการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม ในสภาพข้อเท็จจริงในปัจจุบันชาวมลายูมุสลิมรุ่นใหม่สามารถสื่อสารภาษาไทยได้เป็นส่วนใหญ่ ภาษาจึงไม่ใช่ปัญหาหลัก ในทางกลับกันเจ้าหน้าที่รัฐที่เข้าไปแก้ไขปัญหาต่างหากที่ไม่พยายามศึกษาทำความเข้าใจในด้านภาษามลายู จึงทำให้เกิดปัญหาต่อการสื่อสารในชาวมลายูมุสลิมรุ่นใหม่อีกต่างหาก กลายเป็นปัญหาในตัวเองว่าในปัจจุบันสื่อสารภาษาแม่ตนเองไม่ได้ ทำให้เกิดความระแวงต่อรัฐว่า รัฐพยายามกลืน ทำให้ภาษามลายูสูญหายไปจากพื้นที่ที่ชาวมลายูต้องการรักษาไว้หากพิจารณาในกระบวนการพัฒนาประเทศที่ผ่านมา ยังไม่มีความสอดคล้องกับศาสนาและวัฒนธรรมท้องถิ่น เพราะแผนงานและโครงการต่าง ๆ ล้วนถูกกำหนดและตัดสินใจจากส่วนกลางทั้งสิ้น โดยไม่ได้ให้ความสำคัญกับการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนหรือเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม จึงทำให้ผลของการพัฒนาไม่ตอบสนองความต้องการที่แท้จริงของคนในพื้นที่เพราะที่ผ่านมาการพัฒนาทางเศรษฐกิจของจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นโครงการระดับประเทศมากกว่าจะเป็นการพัฒนาเศรษฐกิจของพื้นที่ และยังเป็นโครงการที่มุ่งสร้างความร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านมากกว่าการพัฒนาพื้นที่ให้เจริญก้าวทันภูมิภาคอื่น ทำให้เป็นที่วิจารณ์จากคนในพื้นที่ตลอดว่านโยบายของรัฐบาลไม่มีความจริงใจต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในพื้นที่ แม้แต่งบประมาณในการพัฒนาพื้นที่ ต่างใช้โอกาสแสวงหาผลประโยชน์ของคนกลุ่มหนึ่งเท่านั้นการขยายตัวด้านการลงทุนโรงงานอุตสาหกรรม มีการขยายตัวน้อยมาก ไม่มีแหล่งรองรับแรงงานระดับล่างได้ ทำให้มีการเคลื่อนย้ายแรงงานไปสู่จังหวัดอื่นความยากจนในจังหวัดชายแดนภาคใต้ส่วนใหญ่มีสาเหตุจากการมีภาวะเจริญพันธุ์สูงและการไม่ได้รับการศึกษาในระบบสามัญเช่นเดียวกับประชากรในพื้นที่ของประเทศ หรือหากได้รับการศึกษาก็มีคุณสมบัติไม่ตรงกับงานที่มี โดยเฉพาะหัวหน้าครอบครัวซึ่งมีการศึกษาน้อย ทำให้ไม่สามารถหารายได้เลี้ยงครอบครัวได้ จึงเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้คนไทยมุสลิมออกไปหางานทำนอกพื้นที่ และเมื่อความจนของไทยมุสลิมในพื้นที่สูงขึ้นก็จะยิ่งเพิ่มอัตราส่วนภาระพึ่งพิงตามไปด้วยคือ การตกอยู่ในวังวนของการกู้หนี้ยืมสินจากเจ้าของธุรกิจหรือนายทุนอย่างไม่จบสิ้นนอกจากเรื่องความยากจนแล้ว การถูกลิดรอนสิทธิในการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติของชุมชน ยังเป็นอีกประเด็นที่ทำให้สภาพปัญหาความขัดแย้งยังคงปรากฏอยู่อย่างต่อเนื่อง พบว่าประชาชนในพื้นที่ขาดโอกาสในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติในชุมชนของตน เนื่องจากกฎระเบียบของรัฐและอำนาจอิทธิพลของกลุ่มทุนทั้งในพื้นที่และนอกพื้นที่เข้ามาแสวงหาผลประโยชน์ด้วยการอาศัยช่องโหว่ของอำนาจรัฐเช่นเดียวกับการพัฒนาพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ที่รัฐมักจะเป็นผู้กำหนดและตัดสินใจเพียงฝ่ายเดียว สิทธิในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนเป็นประเด็นที่เกิดขึ้นจากการวางกฎระเบียบของรัฐโดยปราศจากการคำนึงถึงวิถีชีวิตดั้งเดิมและการมีส่วนร่วมของประชาชนจึงทำให้เกิดความขัดแย้งในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติตามมา กล่าวโดยรวม ปัญหาความยากจนที่เกิดจากสภาพสังคมแบบปิดของคนไทยมุสลิมจังหวัดชายแดนภาคใต้ ทำให้เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจตามมา ไม่ว่าจะเป็นภาวการณ์ว่างงาน ปัญหาการไร้การศึกษา ปัญหาคุณภาพชีวิต ซึ่งเป็นปัญหาที่เชื่อมโยงสัมพันธ์กับลักษณะเฉพาะของจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่แก้ไขได้ยาก ทำให้หน่วยงานของรัฐไม่เข้าใจวิธีการพัฒนาพื้นที่ได้อย่างแท้จริงประกอบกับแนวทางการจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติหรือสิทธิในการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติก็เป็นปัญหาสำคัญที่เกิดขึ้นทั่วประเทศ นั่นคือ ความไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนท้องถิ่นซึ่งเกิดจากการใช้อำนาจทางกฎหมายเข้ามาปิดกั้นโอกาสในการใช้ประโยชน์ของคนในชุมชนกลายเป็นการลิดรอนสิทธิของชุมชนให้หมดไปจากการพิจารณาปัญหาทางเศรษฐกิจของจังหวัดชายแดนภาคใต้ทั้ง 2 กรณี คือความยากจนและสิทธิชุมชนในการจัดกาทรัพยากรธรรมชาติ ทำให้เห็นลักษณะปัญหาร่วมกัน คือนโยบายหรือโครงการพัฒนาต่าง ๆ ของรัฐ มักจะเป็นการตัดสินใจจากส่วนกลางเพียงฝ่ายเดียวโดยขาดมิติของการร่วมตัดสินใจจากประชาชนในพื้นที่ ผลที่ตามมาคือ โครงการพัฒนาต่าง ๆ ของรัฐนอกจากจะไม่ก่อให้เกิดประโยชน์อย่างแท้จริงและยั่งยืนได้แล้ว ยังทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชน ไม่เว้นแม้แต่ระหว่างประชาชนด้วยกัน

ด้านสังคมและวัฒนธรรม ชีวิตความเป็นอยู่โดยวัฒนธรรมมลายูของคนไทยมุสลิมจังหวัดชายแดนภาคใต้ทำให้คนมลายูมุสลิมในพื้นที่เลือกที่จะกำหนดอัตลักษณ์ของตนให้ต่างไปจากคนไทยตามแบบของรัฐเพราะในขณะที่ทางการใช้คำเรียกคนกลุ่มนี้ว่า ไทยมุสลิมคือคนสัญชาติไทยและเชื้อชาติไทยที่นับถือศาสนาอิสลาม แต่คนมุสลิมในจังหวัดชายแดนภาคใต้กลับเรียกตนเองว่าคนมลายู หมายถึงผู้สืบเชื้อสายมลายู เชื้อชาติมลายู Ethnic/Race และนับถือศาสนาอิสลาม จะยอมรับในการเป็นคนในสัญชาติ (Nationality) ไทย เพื่อประสงค์จะเดินทางไปต่างประเทศ เพื่อทำหนังสือเดินทางไปประกอบพิธีฮัจญ์ หรือการไปศึกษาต่อเท่านั้น ซึ่งมีนัยว่าปฏิเสธความเป็นคนไทย (เชื้อชาติไทย) ตามที่รัฐพยายามกำหนดให้ เพราะความเข้าใจของคนไทยมุสลิมเชื้อสายมลายูเห็นว่าคนไทยที่มาจากคำว่าสยาม (Siam) หมายถึงคนที่นับถือศาสนาพุทธ และเข้าใจว่าภาษาไทยคือภาษาของชาวพุทธศาสนา จึงเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้คนมุสลิมส่วนหนึ่งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ไม่นิยมส่งบุตรหลานเข้ารับการศึกษาในโรงเรียนสามัญของกระทรวงศึกษาธิการ ความพยายามในการสร้างความเป็นไทยให้กับคนมุสลิมจังหวัดชายแดนภาคใต้ด้วยกลไกของรัฐในรูปแบบต่าง ๆตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันมีส่วนในการสร้างความขัดแย้งให้เกิดขึ้นในพื้นที่ จนทำให้คนมุสลิมบางส่วนปฏิเสธความเป็นคนไทยที่รัฐได้ยัดเยียดสร้างขึ้นมาคนมลายูมุสลิมในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ต้องการรักษาอัตลักษณ์ดั้งเดิมของตนเองไว้ ด้วยการใช้ภาษามลายูท้องถิ่น ศาสนาและวัฒนธรรมตามแบบอิสลาม เพื่อการเป็นมุสลิมที่ดี ในขณะที่อีกด้าน รัฐไทยพยายามใช้กลไกของตนผสมผสานกลมกลืนสังคมมลายูมุสลิมให้มีความเป็นไทยเหมือนคนส่วนใหญ่ของประเทศมากขึ้นเช่นกัน โดยผ่านการใช้กลไกของระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นความพยายามเข้าไปปฏิรูปการจัดการศึกษาแบบอิสลาม หรือการเปลี่ยนชื่อสถานที่จากภาษามลายูท้องถิ่นให้เป็นภาษาไทย ด้วยความยึดมั่นและศรัทธาในอัตลักษณ์ของความเป็นมลายูมุสลิมทำให้เห็นว่าเครื่องมือของการรักษาอัตลักษณ์มลายูมุสลิมคือภาษามลายูและศาสนาอิสลามแต่สำหรับคนมลายูมุสลิม ภาษามีความสำคัญในการถ่ายทอดอุดมการณ์ ความศรัทธาในศาสนา อีกนัยหนึ่งด้วย ดังที่พบว่าภาษามลายูท้องถิ่นเป็นเครื่องมือในการกำหนดว่าใครเป็นหรือไม่เป็นคนมลายู และเป็นเครื่องมือในการเชื่อมโยงความทรงจำกลับไปสู่ประวัติศาสตร์อันรุ่งเรืองของปัตตานีโดยเฉพาะในยุคที่ปัตตานีอยู่ใต้อิทธิพลของศาสนาอิสลามได้มีการนำอักษรอาหรับมาเขียนในระบบภาษามลายู ดังนั้น ภาษามลายูที่เขียนด้วยภาษาอาหรับจึงไม่เพียงมีคุณค่าในการสื่อสารเท่านั้นแต่ยังมีคุณค่าต่อศาสนา ทั้งในแง่ของการศึกษาและการเผยแผ่ศาสนาอิสลาม ตลอดจนพิธีกรรมต่าง ๆ ภาษามลายูจึงเป็นเครื่องมือในการถ่ายทอดวัฒนธรรมของคนมลายูมุสลิมในจังหวัดชายแดนภาคใต้ และเป็นเกียรติภูมิของคนมลายูมุสลิมเชื้อสายมลายูเช่นเดียวกันการยึดถือหลักปฏิบัติศาสนาอิสลามเป็นเรื่องที่มุสลิมให้ความสำคัญ ไม่ว่าเป็นการทำละหมาด การถือศีลอด การบริจาคทานแก่ผู้ยากไร้ ล้วนเป็นข้อพึงปฏิบัติสำหรับมุสลิมที่ดีครอบคลุมทั้งเรื่องการกิน การอยู่ การแต่งกาย และความประพฤติปฏิบัติต่าง ๆ เพราะฉะนั้นมุสลิมจึงต้องปฏิบัติตามกรอบของศาสนาอิสลามอย่างเคร่งครัด โดยสรุป พื้นที่ทางสังคมและวัฒนธรรมอิสลามในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ถูกปิดทับด้วยนโยบายต่าง ๆ ของรัฐที่พยายามสร้างความเป็นไทยแก่สังคมจังหวัดชายแดนภาคใต้แม้ว่าปัญหาภาคใต้จะปรากฏมานานแล้ว แต่ดูเหมือนว่ารัฐและสังคมไทยยังขาดความรู้ความเข้าใจในการยอมรับความแตกต่างทางวัฒนธรรมจนทำให้เป็นการไม่ยอมรับความแตกต่างและกลายเป็นปัญหาในปัจจุบัน

ด้านการศึกษา ศาสนาอิสลามในฐานะที่เป็นสถาบันศาสนามีอิทธิพลต่อแนวทาการศึกษาของมุสลิมเป็นอย่างยิ่ง และการศึกษาเป็นเรื่องสำคัญที่มุสลิมจำเป็นต้องเรียนรู้ โดยเฉพาการศึกษาทางศาสนาที่กำหนดว่ามุสลิมทุกคนต้องศึกษาอิสลามให้รู้และเข้าใจเพื่อการปฏิบัติและการดำเนินชีวิตตั้งแต่เกิดจนถึงหลุมฝังศพ ด้วยเหตุนี้จึงเชื่อว่าหากสนิกชนของอิสลามได้ศึกษาสรรพวิชามากเพียงใด ก็จะเกิดความซาบซึ้งต่อโองการที่ปรากฏอยู่ในพระคัมภีร์อัลกุรอานมากขึ้นเพียงนั้นเพราะฉะนั้นการจัดการศึกษาตามศาสนาอิสลามในประเทศไทยแบบดั้งเดิมที่เรียกว่าปอเนาะ (Pondok) เป็นสถาบันการศึกษาหนึ่งที่ดำเนินการจัดการศึกษาให้สอดคล้องตามเจตนารมณ์ของศาสนาอิสลามและมีบทบาทในการจัดการศึกษาในชุมชนมุสลิมจังหวัดชายแดนภาคใต้มานาน โดยนอกจากปอเนาะจะเป็นสถาบันที่ให้การศึกษาแก่เยาวชนแล้ว ยังเป็นสถาบันที่ให้การสงเคราะห์ประชาคมมุสลิมไม่ว่าด้านการศึกษา การสงเคราะห์ที่อยู่อาศัยแก่ผู้ด้อยโอกาส จนเป็นที่ยอมรับนับถือ เพราะโต๊ะครูหรือครูสอนศาสนาซึ่งเป็นกลไกหลักในการถ่ายทอดความรู้ทางศาสนาอิสลามให้แก่นักเรียนในปอเนาะได้มีบทบาทต่อการสอนศาสนาอิสลามให้แก่ประชาชนทั่ว ไปอีกด้วยในด้านที่ไม่เป็นทางการ จึงเห็นได้ว่าปอเนาะเป็นสถาบันการศึกษาที่มีบทบาทต่อการดำรงอยู่ของชุมชนมุสลิมในจังหวัดชายแดนภาคใต้ปัญหาการจัดการสอนศาสนาของปอเนาะคือสมมติฐานของรัฐแต่เดิมที่เชื่อว่าปอเนาะเป็นอันตรายต่อความมั่น คงของชาติ ซึ่งเป็นความคิดที่อยู่บนฐานรากของสภาพการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ หากพิจารณาถึงท่าทีของรัฐที่มีต่อการศึกษาของปอเนาะตั้งแต่แรกเริ่มนั้น จะเห็นได้ว่าเป็นความพยายามในการควบคุมบทบาทของสถาบันการศึกษาประเภทนี้เพื่อมิให้เป็นภัยต่อความมั่น คงของชาติ เช่นเดียวกับการแก้ไขปัญหาด้านสังคมหรือการเมืองที่เป็นการกดทับความเป็นมุสลิมลงจนเป็นสาเหตุให้เกิดความขัดแย้งแม้ว่าในปัจจุบันรัฐสามารถเข้าไปจัดการการศึกษาของปอเนาะให้กลายสภาพมาเป็นสถาบันการศึกษาประเภทต่าง ๆ เช่นปอเนาะดั้ง เดิมซึ่งยังคงมุ่งเน้นการสอนศาสนาเพียงอย่างเดียวโรงเรียนเอกชนสอนศาสนาอิสลามที่มีการเรียนการสอนทั้งสายสามัญตามหลักสูตรของกระทรวงศึกษาธิการและการจัดการเรียนการสอนศาสนาอิสลาม รวมถึงการเข้าไปจัดการเรียนการสอนในโรงเรียนสามัญของรัฐในระดับประถมศึกษา มัธยมศึกษา แต่ปัญหาที่ตามมาคือการจัดการศึกษาในจังหวัดชายแดนภาคใต้ยังคงมีคุณภาพอยู่ในระดับต่ำ อันเนื่องมาจากหลายสาเหตุ ที่สำคัญคือนักเรียนในระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษาในโรงเรียนสามัญของรัฐและโรงเรียนเอกชนสอนศาสนาอิสลามมีผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาในวิชาสามัญอยู่ในเกณฑ์ต่ำ ขาดแคลนบุคลากรทางการศึกษา เช่น ครู ปัญหาสำคัญประการต่อมา คือ รัฐยังไม่สามารถสร้างสมดุลทางความคิดกับมลายูมุสลิมให้เห็นถึงความสำคัญของการศึกษาวิชาสามัญควบคู่กับการศึกษาศาสนา แม้จะปรากฏว่าผู้ปกครองได้ส่งบุตรหลานเข้าศึกษาในโรงเรียนสามัญของรัฐและในระดับประถมศึกษามากขึ้นแล้วก็ตามแต่เมื่อเข้าสู่ระดับมัธยมศึกษาก็มีแนวโน้มชัดเจนว่าเกิดการแบ่งแยกทางวัฒนธรรมระหว่างกลุ่มคนไทยพุทธในพื้นที่กับกลุ่มคนมลายูมุสลิมเชื้อสายมลายู โดยนักเรียนไทยพุทธได้ศึกษาต่อในโรงเรียนมัธยมของรัฐบาลหรือโรงเรียนเอกชนสามัญทั่วไป ขณะที่นักเรียนไทยมุสลิมได้ศึกษาต่อในโรงเรียนเอกชนสอนศาสนาอิสลาม ปรากฏการณ์ดังกล่าวอาจชี้ให้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างนักเรียนไทยพุทธและไทยมุสลิมที่เริ่มห่างเหินและแยกออกจากกันในที่สุด แม้ว่านักเรียนทั้งสองกลุ่มจะเคยมีความสัมพันธ์ที่ดีขณะที่ศึกษาอยู่ในโรงเรียนประถมศึกษาสามัญเดียวกันก็ตาม เหตุผลที่เด็กมุสลิมต้องเรียนต่อในโรงเรียนเอกชนสอนศาสนาอิสลามเพราะในโรงเรียนรัฐไม่ได้ส่งเสริมการเรียนการสอนศาสนาอิสลามและภาษามลายู และเป็นสิ่งจำเป็นที่ผู้ปกครองจะต้องส่งเด็กเรียนในโรงเรียนสอนศาสนาอิสลามเพราะไม่ต้องการปะปนกันระหว่างหญิง ชาย เหมือนกับโรงเรียนสามัญของรัฐ อันเป็นการขัดต่อหลักการศาสนาอิสลาม เนื่องจากเด็กเริ่มโตเป็นหนุ่มสาวจะเป็นการเสี่ยงต่อพฤติกรรมในเชิงชู้สาวความต่อเนื่องที่ตามมาก็คือ การเลือกศึกษาต่อในโรงเรียนเอกชนสอนศาสนาอิสลามของคนเชื้อสายมลายู อาจถือเป็นนัยของการปฏิเสธความเป็นไทยที่อยู่ในแนวการศึกษาของโรงเรียนสามัญทั่ว ไปของรัฐก็เป็นได้ยิ่งไปกว่านั้น คนไทยมุสลิมบางส่วนยังคงมีค่านิยมในการส่งบุตรหลานเข้าศึกษาต่อในปอเนาะดั้งเดิมที่ยังมีอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งมีสาเหตุมาจากปัญหาทางเศรษฐกิจ โดยเป็นปัญหาที่น่าตั้งข้อสังเกตว่าหากแนวโน้มของกระแสการกลับไปสู่หลักการของพวกนิยมความยึดมั่นถือมั่น (fundamentalism) เป็นกลุ่มอนุรักษ์นิยมหรือพวกสุดโต่ง ในความเป็นจริง ในหลักการอิสลามจะไม่มีซ้าย ขวา หรือสุดโต่ง แต่ทุกคนต้อเคร่งครัดตามข้อบัญญัติ ตามหลักการศาสนา คนใดที่ไม่เคร่งครัดมักจะเป็นพวกนอกรีตที่คนมุสลิมจะหันหลังให้ แม้จะมีตำแหน่งสูงเท่าใดก็ตาม เช่น นักปกครอง นักการทหาร หรือนักการเมืองมุสลิมที่ทำตัวเหลวแหลก จะถูกสังคมมุสลิมไม่ให้ความนับถือ จากกระแสความขัดแย้งทั้งในต่างประเทศและเหตุการณ์ความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่คนไทยมุสลิมเต็มไปด้วยความรู้สึกหวาดระแวงและชิงชังในอำนาจรัฐโดยสรุป ปัญหาการจัดการศึกษาในจังหวัดชายแดนภาคใต้ตั้งแต่อดีตและแม้จะมีการปรับปรุงบ้างในปัจจุบัน แต่ปรากฏว่ายังขาดความเข้าใจวิถีชีวิตดั้งเดิมของคนไทยมุสลิม โดยอยู่ภายใต้การตัดสินจากส่วนกลางที่กำหนดนโยบายบนพื้นฐานของกรอบความมั่นคงของชาติเป็นหลักจึงทำให้การจัดการศึกษาในจังหวัดชายแดนภาคใต้ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร และยังกลายเป็นปัจจัยที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งในพื้นที่ได้อีกด้วย

ด้านกระบวนการยุติธรรม การกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐที่ก่อให้เกิดการสูญเสียชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนตลอดจนสร้างความขัดข้องใจในหมู่ประชาชนโดยไม่มีการลงโทษแก่ผู้กระทำผิด เช่น กรณีกรือเซะและกรณีตากใบ เป็นต้น กลายเป็นการสร้างวัฒนธรรมของการไม่ต้องรับโทษ (Culture of Impunity)และสร้างความชอบธรรมจากการกระทำดังกล่าว ด้วยเหตุผลเพื่อรักษาความมั่นคงของชาติ ซึ่งเป็นวิธีคิดที่รัฐสามารถกระทำได้ แต่การรักษาความมั่นคงของมนุษย์และการรักษาสิทธิมนุษยชนก็เป็นสิ่งสำคัญที่เจ้าหน้าที่รัฐจะละเมิดมิได้ ทั้งนี้ การหายตัวไปของ ทนายสมชาย นีละไพจิตร เป็นอีกกรณีหนึ่งที่แสดงถึงปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนของประเทศไทยโดยเจ้าหน้าที่รัฐ เพราะแม้จะมีเสียงเรียกร้องให้รัฐบาลใช้กลไกของตนสืบสวนหาผู้กระทำผิด แต่รัฐบาลยังคงมีทีท่าไม่จริงจังด้วยการปฏิเสธที่จะเปิดเผยรายงานของทางการเกี่ยวกับข้อมูลการสูญหายของทนายสมชายฯและการให้สัญญากับสังคมว่าจะตามหาผู้กระทำผิดมาลงโทษ ก็เป็นเพียงการลดกระแสสังคมและลดแรงกดดันทางการเมืองเท่านั้นจากการที่รัฐบาลได้ประกาศบังคับใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ได้กลายเป็นข้ออ้างให้กับเจ้าหน้าที่รัฐกระทำการละเมิดสิทธิเสรีภาพส่วนบุคคล เพราะหากบุคคลใดก็ตามถูกสงสัยว่าเป็นผู้กระทำผิดหรือต้องสงสัยว่าได้เข้าร่วมหรือกำลังจะเข้าร่วม กฎหมายดังกล่าวให้อำนาจเจ้าหน้าที่เข้าจับกุมได้ทันที แต่ถ้าหากเจ้าหน้าที่รัฐกระทำการจนเกิดผลกระทบต่อชีวิตและร่างกายของประชาชน พระราชกำหนดฯ ได้ให้ความคุ้มครองให้เจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับโทษทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และทางวินัย กล่าวได้ว่าอำนาจหน้าที่ของพระราชกำหนดฯ นี้ ยิ่งตอกย้ำให้เห็นถึงการบ่มเพาะวัฒนธรรมของการไม่ต้องรับโทษของเจ้าหน้าที่รัฐให้ชัดเจนยิ่งขึ้น ที่สำคัญคือการแสดงให้เห็นถึงเจตนาของรัฐที่จะปกป้องการกระทำของตนเองโดยอ้างถึงความมั่นคงของชาติในทางที่ไม่คำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยปัญหาที่สำคัญอีกประการคือ วัฒนธรรมอำนาจนิยมของเจ้าหน้าที่รัฐฝ่ายต่าง ๆที่ปฏิบัติงานในพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการฝ่ายปกครอง หรือฝ่ายสืบสวนสอบสวนที่ไม่มีความเป็นเอกภาพในการดำเนินงานร่วมกัน จึงพบว่าในทางปฏิบัติมักมีข่าวการซ้อม ทารุณกรรม หรือการบีบบังคับเอาข้อมูลจากผู้ต้องสงสัย ผู้ถูกจับ หรือผู้ต้องหาอยู่บ่อยครั้งด้วยเหตุที่เจ้าหน้าที่รัฐคำนึงถึงความสะดวกของตนเองเป็นสำคัญ จึงส่งผลสำคัญอยู่ 2 ประการ คือ (1) การละเลยเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และ (2) การใช้วัฒนธรรมอำนาจนิยมของเจ้าหน้าที่รัฐ ทั้งฝ่ายปกครองและฝ่ายสืบสวนต่างไม่ได้ให้ความยุติธรรมแก่ประชาชนในพื้นที่ทำให้มีแนวโน้มที่จะสร้างความรู้สึกหวาดระแวงและไม่ไว้ใจในอำนาจรัฐของประชาชนในพื้นที่เพิ่มมากขึ้น เนื่องจากการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐมักเกิดจากความเข้าใจผิดและความเคยชินที่ส่งผลให้ใช้ความรุนแรงในการแก้ปัญหา ทั้งที่พบว่าความรุนแรงไม่ช่วยขจัดรากเหง้าของปัญหาได้เพราะความรุนแรงจัดการได้เป็นรายบุคคล แต่ไม่สามารถทำให้รากเหง้าของปัญหานั้นหมดไปได้เพราะเงื่อนไขของความยุติธรรมยังคงมีอยู่ จึงทำให้มี “ผู้ร้าย” เกิดขึ้นอีกมาก ความรุนแรงในพื้นที่จึงเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องและส่งผลให้ไม่เกิดความยุติธรรมในพื้นที่ดำเนินต่อไป

โครงสร้างอำนาจชนชั้นนำจังหวัดชายแดนใต้ของปัตตานี ยะลา นราธิวาส ถูกกำหนดโดยประวัติศาสตร์อันยาวนานของการเป็นรัฐปัตตานีและเจ็ดหัวเมืองก่อนถูกผนวกเป็นส่วนหนึ่งของรัฐสยามตามสนธิสัญญาอังกฤษ-สยามในปี พ. ศ. 2452 จุดเปลี่ยนและพัฒนาการที่สำคัญของโครงสร้างอำนาจเกิดขึ้นในช่วงเวลาดังกล่าวและมีผลต่อพัฒนาการทางการเมืองของปัตตานีในช่วงหลัง ภาพโดยทั่วไปที่มองเห็นก็คือสังคมมลายูมุสลิมภาคใต้สามารถรักษาลักษณะพิเศษทางด้านประเพณีและสถาบันของตนเอาไว้ได้ ทั้งๆที่มีความพยายามอย่างมากโดยรัฐไทยที่จะทำให้เกิดการผสมกลมกลืน แต่คนในจังหวัดชายแดนภาคใต้ก็ยังคงให้ความสำคัญกับผู้นำมุสลิมของตนเอง ผู้นำเหล่านี้อาจจะแบ่งออกได้เป็นสามประเภทคือ ผู้นำเก่าตามประเพณี ผู้นำสายทางโลก และผู้นำศาสนา

ชนชั้นนำตามจารีตประเพณีของปัตตานี (Patani-Malay traditional aristocratic elites) เป็นกลุ่มผู้ที่สืบเชื้อสายมาจากชนชั้นสูง สมาชิกสืบเชื้อสายมาจากรายาหรือเจ้าเมืองซึ่งสืบเชื้อสายมาจากผู้ที่เคยถูกแต่งตั้งมาจากรัฐบาลไทยให้เป็นผู้นำในสมัยเจ็ดหัวเมืองมลายูระหว่างปี พ.ศ. 2359-2449 ผู้นำในขณะนั้นจะคือรายาหรือเจ้า 29 คน ประกอบไปด้วย 7 คนในปัตตานี 5 คนในยะหริ่ง 4 คนในรามัน 4 คนในระแงะ 4 คนในยะลา 3 คนในสายบุรี 2 คนในหนองจิก ผู้นำกลุ่มนี้เป็นต้นสายตระกูลของชนชั้นสูงในปัตตานีในยุคร่วมสมัยหลังจากเจ้ามลายูถูกเข้าแทนที่ด้วยผู้ว่าราชการไทยและระบบการเมืองแบบโลกิยะในแบบที่แยกรัฐออกจากศาสนาของไทยในตอนต้นศตวรรษที่ยี่สิบ แต่ในขณะนั้นชนชั้นสูงมลายูยังคงมีบทบาทนำในโครงสร้างและพลังทางการเมืองของท้องถิ่น พวกเขายังเป็นผู้นำในขบวนการต่อต้านรัฐบาลไทยในยุคแรกเพราะต้องการที่จะเรียกร้องอำนาจคืนมา แต่พวกเขาประสบความล้มเหลวในการเมืองและสูญเสียอำนาจทางเศรษฐกิจไปในจำนวนมาก ชนชั้นนำเก่าจำนวนมากหนีไปลี้ภัยการเมืองอยู่กับญาติพี่น้องของตนที่ยังคงอยู่ในประเทศเพื่อนบ้านมลายา กล่าวในอีกแง่หนึ่ง ถ้าจะวิเคราะห์ในแง่ฐานทรัพยากรและต้นทุนทางการเมืองของชนชั้นนำ ชนชั้นสูงหรือผู้นำตามประเพณีของมลายูปัตตานีสูญเสียฐานทั้งในทางการเมืองและเศรษฐกิจจึงไม่มีอำนาจ ความมั่งคั่งและบารมีเหมือนที่เคยเป็น นอกจากนี้ชนชั้นสูงบางสายก็ยังแสดงความจงรักภักดีต่อรัฐไทย ดังนั้น ชนชั้นสูงตระกูลผู้นำตามประเพณีของมลายูจึงอาจจะไม่ได้รับการยอมรับจากชาวมลายูมุสลิมให้เป็นผู้นำที่มีความชอบธรรม กลุ่มชนชั้นสูงตระกูลเก่านี้ในปัจจุบันบางส่วนก็ได้เข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมืองเป็นผู้แทนราษฎร ในระบบรัฐสภา และเป็นนักการเมืองท้องถิ่น ความล้มเหลวของผู้นำทางการเมืองในระบบรัฐสภายิ่งสะท้อนภาพความล้มเหลวของชนชั้นนำตามประเพณีและสายที่ยึดมั่นในทางโลก

ชนชั้นนำอีกกลุ่มที่มีบทบาทสำคัญคือชนชั้นนำสายที่ยึดถือแนวทางที่ไม่เกี่ยวกับศาสนาหรือสายแนวคิดในทางโลก (secular elite) ในสังคมมลายูมุสลิม ผู้นำกลุ่มนี้ประกอบด้วยเจ้าหน้าที่รัฐบาลที่เป็นคนมุสลิมท้องถิ่น ตัวอย่างเช่นครูในโรงเรียน กำนันผู้ใหญ่บ้าน ในปัจจุบันยังมีกลุ่มผู้นำสายการปกครองส่วนท้องถิ่นเช่น นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) สมาชิกและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และเทศบาล พวกข้าราชการระดับล่างที่เป็นคนท้องถิ่นได้รับสถานภาพเป็นชนชั้นนำเพราะพวกเขาเป็นสมาชิกขององค์กรปกครองท้องถิ่น ระบบราชการในท้องถิ่น และพวกเขามีรายได้หรือสามารถสะสมความมั่งคั่งในระดับที่มากพอสมควร ชนชั้นนำกลุ่มนี้มีเชื้อสายมลายูและผ่านระบบการศึกษาแบบไทยทำให้ชาวบ้านโดยทั่วไปที่พูดภาษาไทยไม่ได้ต้องอาศัยความช่วยเหลือและคำแนะนำในเรื่องที่เกี่ยวกับกิจกรรมในทางโลก ทางสังคมและการปกครอง เป็นที่น่าสังเกตว่าช่วงเวลาสิบปีนับตั้งแต่ปี 2520-2530 เป็นต้นมา บทบาทของคนมุสลิมในระบบราชการของท้องถิ่นมีมากขึ้นเพราะคนกลุ่มนี้มีส่วนร่วมมากขึ้นในกิจกรรมทางศาสนาและชุมชน ในขณะที่ชื่อเสียง การยอมรับของชนชั้นนำทางศาสนาเริ่มจะลดลงเพราะรัฐบาลไทยสามารถเพิ่มระดับการควบคุมที่มีต่อสถาบันที่สำคัญ 2 องค์กรของคนมลายูมุสลิมคือ”โรงเรียนปอเนาะและมัสยิด” แต่อย่างไรก็ตาม เอกสารการวิเคราะห์ชนชั้นนำในช่วงต้นทศวรรษปี พ.ศ. 2530 ยังระบุว่าข้าราชการที่เป็นคนมลายูมุสลิมยังไม่สามารถมีอิทธิพลต่อสังคมได้มากเท่ากับชนชั้นนำทางศาสนาเพราะพวกเขามักจะถูกมองจากคนมลายูบางส่วนว่าเป็นข้าราชการรับใช้รัฐบาลและปกป้องผลประโยชน์ของรัฐบาล คนพวกนี้อาจถูกเรียกจากคนท้องถิ่นว่า “โต๊ะนา” หรือ “พวกนาย”ที่มาปกครองตน นอกจากนี้ยังมีคนกลุ่มเล็กๆอีกกลุ่มหนึ่งที่เป็นนักธุรกิจเชื้อสายมลายูซึ่งแสดงบทบาทเป็นพ่อค้าคนกลาง พ่อค้า และผู้รับเหมาก่อสร้าง ก็ยังอาจถูกจัดให้เป็นส่วนหนึ่งของชนชั้นนำในสายทางโลกเนื่องจากมีสถานภาพความเป็นวิชาชีพและความมั่งคั่ง คนกลุ่มเล็กๆเหล่านี้ ในปัจจุบันอาจจะมีจำนวนมากขึ้น แต่ก็ยังไม่อาจจะนำชาวบ้านได้เต็มที่นักเพราะขาดชื่อเสียงเกียรติยศในสังคมท้องถิ่นที่ยังมองว่าการหาเงินแสวงหาความร่ำรวยไม่อาจจะเป็นคนที่มีสถานภาพสูงได้

บทบาทของผู้นำท้องถิ่นในที่มาจากการเลือกตั้งเป็นบทบาทที่น่าสนใจมากในโครงสร้างอำนาจท้องถิ่น ชนชั้นนำกลุ่มนี้สวนใหญ่เป็นคนที่ผ่านการศึกษาในระบบการศึกษาสามัญมิใช่สายศาสนา เราจึงอาจจะเรียกได้ว่าเป็นผู้นำในสายแนวคิดทางโลก ชนชั้นนำกลุ่มดังกล่าวมีบทบาทมากขึ้นในการเมือง การปกครองและการบริหารในปัจจุบัน จากข้อมูลกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ในปี 2550 จังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาสมีองค์กรการปกครองท้องถิ่นซึ่งประกอบด้วยองค์การบริหารส่วนจังหวัดจำนวน 3 แห่ง เทศบาลนคร 1 แห่ง เทศบาลเมือง 4 แห่ง เทศบาลตำบล 29 แห่งและองค์การบริหารส่วนตำบล 230 แห่ง รวมทั้งหมดในสามจังหวัดมีองค์กรปกครองท้องถิ่นรวม 267 องค์กร ปัตตานีเป็นจังหวัดที่มีองค์กรปกครองท้องถิ่นมากที่สุดคือ 114 องค์กร รองลงมาคือนราธิวาส 89 องค์กร และยะลา 64 องค์กร ถ้านับเฉพาะผู้นำสูงสุดขององค์กรปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันจึงมีจำนวน 267 คน คนกลุ่มดังกล่าวเป็นผู้มีบทบาทมากในแต่ละพื้นที่นับตั้งแต่ตำบล อำเภอและระดับจังหวัด แต่เมือดูที่โครงสร้างทั้งหมด พิจารณาจากแต่ละตำบลมีนายกองค์การบริหารส่วนตำบล 1 คน และรองนายกฯอีก 2 คน รวมเป็น 3 คน ประธานสภาและรองประธานสภาองค์การบริหารฯรวมกันเป็น 2 คน ในหนึ่ง อบต. จะมีผู้นำท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง 5 คน ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ปัจจุบันมีผู้นำระดับตำบลรวมแล้วประมาณ 1,150 คน เมื่อรวมกับผู้นำระดับเทศบาลทั้งเทศบาลตำบล เทศบาลเมืองและเทศบาลนคร ซึ่งประกอบด้วยนายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี ประธานสภาและรองประธานสภาเทศบาลทุกระดับตามเงื่อนไขกฎหมาย อีกจำนวน 176 คน ผู้นำท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้จะมีถึง 1,326 คน

สังคมท้องถิ่นมลายูปัตตานี ยะลาและนราธิวาสมีลักษณะพิเศษตรงที่เป็นชุมชนที่เกาะติดกันอย่างแน่นเหนียวมีความใกล้ชิดกันมาก กิจกรรมส่วนมากจะเกี่ยวข้องกับมัสยิดและโรงเรียนปอเนาะ ดังนั้นทุกแง่ทุกมุมของสังคม จะมีการให้ความสำคัญต่อเรื่องกิจกรรมทางศาสนาและมักจะเกี่ยวข้องกับชนชั้นนำทางศาสนา ชนชั้นนำทางศาสนายังอาจจะถูกแบ่งไปเป็นสามประเภท คือสมาชิกคณะกรรมการอิสลามประจำจังหวัด สมาชิกของคณะกรรมการมัสยิด และครูสอนศาสนา คณะกรรมการอิสลามจังหวัดประกอบด้วย 15 คนซึ่งเป็นสมาชิกที่ถูกเลือกตั้งขึ้นมา รวมทั้งหมดประมาณ 45 คนในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ถ้านับรวมสงขลาและสตูลด้วยอีก 30 คนจะรวมกันได้ 75 คน

แนวทางแก้ไขปัญหาในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ : จากประเด็นปัญหาความไม่สงบและลักษณะโครงสร้างอำนาจชนชั้นนำจังหวัดชายภาคแดนใต้ ข้าพเจ้าเห็นด้วยกับการที่จะให้ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้เปลี่ยนรูปแบบการปกครองแบบดั้งเดิมเป็นการปกครองปกครองรูปแบบพิเศษ โดยใช้กลักการรัฐเดี่ยวแบบใหม่ ก็คือ รูปแบบการปกครองและการบริหารแบบใหม่ในที่นี้ จะตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักการที่ประเทศไทยเป็น “รัฐเดี่ยว” (unitary state) ซึ่งมีหลักเหตุผลของรัฐต่างจาก“รัฐรวม (federal satet) ” หรือสหพันธรัฐ รัฐเดี่ยวคือรัฐที่รวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางหรือมีผู้ใช้อำนาจอธิปไตยอยู่ที่ส่วนกลางเพียงอย่างเดียว ได้แก่ การมีรัฐบาลเดียว มีรัฐสภาเดียว และมีศาลสูงเพียงแห่งเดียว แต่ในรัฐเดี่ยวดังกล่าวอำนาจทางการเมืองของรัฐบาลสามารถโอนหรือกระจายให้แก่องค์กรในระดับล่างของรัฐได้ แต่รัฐก็สามารถเรียกคืนอำนาจการเมืองเหล่านั้นเมื่อไรก็ได้ตามแต่ที่รัฐจะปรารถนา ในขณะเดียวกันรัฐก็สามารถกำหนดบทบาทและหน้าที่ขององค์กรในระดับล่างของรัฐได้ว่าจะให้องค์กรบริหารเหล่านั้นมีอำนาจมากน้อยเพียงใด รับฟังคำสั่งจากรัฐมากน้อยแค่ไหนและต้องปฏิบัติต่อคำสั่งของรัฐอย่างไร แนวคิดดังกล่าวแม้ว่ารัฐเดี่ยวจะมีอำนาจอธิปไตยเพียงแห่งเดียว และรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง แต่รัฐเดี่ยวก็สามารถที่จะกระจายอำนาจทางการบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการให้แก่หน่วยงานต่างๆของรัฐได้ แต่ก็สามารถเรียกคืนได้เช่นกัน นอกจากนี้รัฐเดี่ยวยังสามารถกำหนดขอบเขตและอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานรัฐต่างๆได้ตามแต่ที่รัฐเดี่ยวต้องการ จากองค์ประกอบข้างต้นนี้เองที่เป็นการเปิดโอกาสให้รัฐเดี่ยวสามารถพัฒนาไปในรูปแบบของรัฐเดี่ยวที่แตกต่างหลากหลายและนำมาสู่ลักษณะของการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในสมัยปัจจุบันที่แตกต่างจากการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในอดีต แต่ยังคงสาระสำคัญของความเป็นรัฐเดี่ยวอยู่ รูปแบบรัฐเดี่ยวแบบใหม่มีนัยสำคัญที่สะท้อนให้เห็นว่ารูปแบบรัฐเดี่ยวสามารถปรับเปลี่ยนโครงสร้างของตนเองได้ให้ยึดหยุ่นและสอดคล้องกับลักษณะพิเศษทางด้านวัฒนธรรม อัตลักษณ์และประวัติศาสตร์ท้องถิ่นหรือพื้นที่ภูมิภาคโดยที่สามารถรักษาสถานภาพเดิมในการควบคุมจากส่วนกลางเอาไว้และรักษาหลักการที่ว่ารัฐเป็นอำนาจอธิปไตยเป็นหนึ่งเดียวไม่อาจจะแยกกันได้เพราะรูปแบบใหม่ดังกล่าวไม่ได้ถูกสร้างให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจากความเป็นรัฐเดี่ยวให้กลายเป็นรัฐรวม (federal state) แต่อย่างใด การปรับเปลี่ยนตัวเองของรัฐ (state transformation) อาจจะหมายถึงการรักษารูปการปกครองส่วนภูมิภาคเอาไว้แต่ปรับลักษณะการควบคุมโดยตรงให้เป็นการควบคุมโดยทางอ้อมอาจจะเป็นในรูปของหน่วยงานกึ่งอิสระ (Quasi-autonomous organizations) โดยรักษาอำนาจการควบคุมไว้เหมือนเดิมแต่ก็ไม่ให้กระทบกระเทือนต่อการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นอกจากนี้แล้วรัฐเดี่ยวแบบใหม่ยังอาจจะทำให้หน่วยงานส่วนภูมิภาคมีความรับผิดชอบมากขึ้นต่อประชาชนในท้องถิ่นก็อาจจะทำได้โดยเพิ่มองค์ประกอบในด้านสภาท้องถิ่น (chambers) ที่มาจากการเลือกตั้งอาจจะทางตรงหรือโดยทางอ้อมก็อาจจะทำได้ จนทำให้เกิดการแบ่งมอบอำนาจ(devolution) ในรูปแบบใหม่ที่ให้อำนาจนิติบัญญัติแก่ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นไปพร้อมๆกันด้วยแนวคิดเรื่องรัฐเดี่ยวแบบใหม่ที่เกิดขึ้น ประกอบกับข้อเสนอรูปแบบการปกครองพิเศษที่ผสมผสานและหลากหลาย องค์ประกอบที่สำคัญของแนวคิดการกระจายอำนาจในพื้นที่ที่มีความหลากหลายชาติพันธ์อาจจะสรุปได้ว่าเป็นเรื่องของการคำนึงถึงความแตกต่างหลากหลายของความคิดเห็นและการยอมรับต่อรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่สมบูรณ์แบบ ตัวแบบการปกครองท้องถิ่นในพื้นที่ที่มีความหลากหลายทางชาติพันธ์และศาสนา การจัดการบริการแบบธรรมาภิบาล (good goberna) อาจจะไม่ใช่เพียงแค่มองว่าคนส่วนใหญ่เป็นชาติพันธ์อะไรหรือศาสนาอะไรและแต่ละกลุ่มมีทัศนะอย่างไรเท่านั้น หากยังจะต้องพิจารณาลึกไปถึงความหลากหลายและความแปรผันของการต่อสู้เพื่อครอบครองทรัพยากรทางการเมืองแห่งสัญลักษณ์ภายในกลุ่มแต่ละกลุ่มด้วย เพื่อมิให้เกิดความขัดแย้งและแตกแยกกันภายหลังจากการปรับเปลี่ยนโครงสร้างหรือรูปแบบการปกครองและการบริหารไปแล้ว การสร้างสถาบันทางการเมืองการปกครองที่มีประสิทธิผล มีความมั่นคงและยั่งยืนมิได้เกิดจากสูตรสำเร็จที่ง่ายเกินไปและมีผลในด้านลบที่ตามมาภายหลังมากจนเกินล้นต้นทุนของการเปลี่ยนแปลงเพื่อให้ได้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสมแนวคิดที่ได้มาจากการศึกษาก็คือการผสมผสานและบูรณาการการเมืองการปกครองท้องถิ่นและส่วนภูมิภาคที่สอดคล้องกับลักษณะพิเศษของการเมืองการบริหารและอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม พร้อมทั้งมีการจัดการทรัพยากรหรืองบประมาณของท้องถิ่นให้พอเพียงและมีประสิทธิภาพ มีทั้งองค์ประกอบพร้อมกับการกระจายอำนาจและฟื้นอำนาจอันชอบธรรมในชุมชนและสังคม โดยดึงเอาองค์ประกอบในเนื้อหารูปแบบการปกครองท้องถิ่นในระดับย่อยหรือจุลภาคมาประสานกับการบริหารจัดการที่ดีหรือหลักธรรมรัฐในระดับมหภาค ในที่นี้การบริหารราชการในส่วนภูมิภาคก็ต้องมีการปรับและทำให้เกิดการจัดการที่ดีด้วย รูปแบบดังกล่าว จะดึงเอาองค์ประกอบในด้านเอกลักษณ์ทางวัฒนธรรม และหลักคุณธรรมในทางศาสนามาร่วมกับการปกครองท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในระดับย่อยคือระดับตำบล จนถึงจังหวัดและอนุภาค ในขณะที่มีองค์ประกอบในด้านการเงินการคลังและการบริหารงานที่ดีที่เกิดจากการประสานหน่วยย่อยเหล่านี้เข้าเป็นหน่วยใหญ่ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ในการแก้ปัญหาความขัดแย้งและความรุนแรงในสังคมที่มีความหลากหลายทางวัฒนธรรม เพื่อสร้างบูรณาการแห่งชาติผลที่เกิดจากการผสมผสานระหว่างการกระจายและบูรณาการจะทำให้เกิดการปกครองท้องถิ่นซึ่งมีองค์ประกอบดังนี้ 1. หน่วยงานที่เป็นองค์กรบริหารส่วนภูมิภาคแบบใหม่ที่มีอำนาจหน้าที่ในการอำนวยการและการแก้ปัญหานโยบายในการบริหารในสามจังหวัดภาคใต้ องค์กรนี้จะเป็นที่รวมขององค์กรปกครองส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นฐานะทางกฎหมายขององค์กรนี้จะเรียกว่า “ทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Southern Border Provinces Development Administration Bureau--SBPAB) ขึ้นต่อนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีทบวง มีฐานะเทียบเท่าทบวงพิเศษ มีการปกครองส่วนกลางและการบริหารงานส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษในส่วนภูมิภาค การปกครองพิเศษที่เรียกว่า “ทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” มีรัฐมนตรีทบวงเป็นผู้ดูแลนโยบาย มีปลัดทบวง รองปลัดทบวงและผู้อำนวยการเขตทำหน้าที่ดูแลในแต่ละพื้นที่ในฐานะข้าราชการส่วนภูมิภาคแบบพิเศษควบคู่ไปกับองค์กรปกครองท้องถิ่นในทุกระดับ 2. “สมัชชาประชาชนจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Chamber of Southertn Border Provinces-CSBP) อันเป็นสภาประชาชนพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นองค์กรตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เป็นสภาที่ปรึกษาและกลั่นกรองนโยบายภาคประชาชนประกอบด้วยผู้นำท้องถิ่น ผู้นำศาสนา ผู้รู้ทางการศึกษาและวัฒนธรรม รวมทั้งฝ่ายปกครองและฝ่ายความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ อำนาจหน้าที่สำคัญของสภานี้คือกำหนดแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาการเมืองและเศรษฐกิจในจังหวัดชายแดนภาคใต้ และพิจารณากลั่นกรอง รวมทั้งรับรองจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุน(subsidy) ที่ให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่นฝ่ายต่างๆ รวมทั้งงบประมาณโครงการการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้จากงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลที่ผ่านทางองค์กรบริหารแบบพิเศษ 3. องค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับตำบลและเทศบาลเหมือนรูปแบบเดิม มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนในท้องถิ่น มีอำนาจในการเก็บภาษีและบริหารงบประมาณการคลังส่วนท้องถิ่นเต็มที่มีอำนาจในการออกข้อบัญญัติ รวมทั้งเพิ่มอำนาจในการจัดการท้องถิ่นในเรื่องทางศีลธรรมวัฒนธรรมและประเพณีให้มากขึ้น เช่นการกำหนดเขตปลอดอบายมุข ตำรวจศีลธรรม ประกาศห้ามเยาวชนออกนอกบ้านในยามวิกาลเว้นแต่มีผู้ปกครองอยู่ด้วย ฯลฯ การกำหนดนโยบายระดับท้องถิ่นจะต้องได้รับการรับรองจากสภาผู้รู้ทางศาสนา และประชาชน องค์กรปกครองท้องถิ่นแบบนี้ต้องพึ่งตนเองได้ มีการบูรณาการการและมีการจัดการแบบจุดเดียวเสร็จแบบ one-stop services

4. องค์กรสภาผู้รู้ทางศาสนาในระดับตำบล ได้มาจากการเสนอชื่อและการเลือกสรรจากคณะกรรมการชุมชนผู้นำศาสนาองค์กรภาคประชาชนและสถาบันการศึกษาในท้องถิ่น สภานี้เป็นที่ปรึกษาในกิจการศาสนาและศีลธรรมของสังคมขององค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น เพื่อให้มีจุดเชื่อมต่อในแกนบริหารแบบ matrix สมาชิกที่มาจากการคัดสรรนี้ควรจะต้องเป็นกรรมการโดยตำแหน่งขององค์กรปกครองท้องถิ่นด้วยจำนวน 1 ในสามของสมาชิกสภาท้องถิ่นเพื่อให้มีอำนาจในการยับยั้งในกรณีที่ผู้นำท้องถิ่นกระทำผิดในทางนโยบายและเกิดการทุจริตประพฤติมิชอบ องค์กรที่มีอยู่ที่น่าพิจารณาคือสภาวัฒนธรรมที่ในปัจจุบันมีอยู่แล้วโดยการจัดตั้งของกระทรวงวัฒนธรรมแต่องค์กรเดิมไม่มีบทบาทหน้าที่ในทางปฏิบัติมากนัก องค์กรแบบนี้มีลักษณะแบบสภาซูรอที่กล่าวถึงข้างต้นแต่มีลักษณะผสมผสานกับองค์กรด้านอื่นที่ไม่ใช่ศาสนาอย่างเดียว

ข้อเสนอรูปการปกครองและบริหารแบบพิเศษเพื่อการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ : จะต้องสอดคล้องกับลักษณะพิเศษ 3 องค์ประกอบที่สำคัญของฐานชนชั้นนำแห่งอำนาจในสังคมมุสลิมปัตตานียะลาและนราธิวาส

1. การปกครองด้วยตนเองหมายความว่า การปกครองแบบที่ให้อำนาจผู้นำท้องถิ่นในการจัดการด้วยตนเอง ชนชั้นนำทางศาสนาและผู้นำท้องถิ่นควรมีอำนาจในการปกครองท้องถิ่นองค์ประกอบคือมีชนชั้นนำท้องถิ่นช่วยกันปกครองและบริหารหรือระบบสภาซูรอ ตัดสินใจโดยปรึกษาหารือร่วมกันในสภาชุมชน (deliberative democracy/dialogue) การปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจท้องถิ่นอย่างเต็มที่ เช่นการเลือกตั้งท้องถิ่นในระบบเดิมที่มีอยู่ โดยผสมผสานการเลือกตั้งและการเลือกสรรผู้นำท้องถิ่นในแบบสภาซูรอ รูปแบบที่อาจจะตามมาในอนาคตคือการใช้รูปการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษแบบกรุงเทพมหานครเช่นการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด

2. ระบบการศึกษาแบบบูรณาการ การศึกษาในทางศาสนาและสามัญโดยให้ท้องถิ่นจัดการดูแลกันเอง มีการออกพระราชบัญญัติการศึกษาพิเศษจังหวัดชายแดนภาคใต้ และแผนยุทธศาสตร์การศึกษาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ในอดีต รัฐไทยมองว่าระบบการศึกษาดั้งเดิมของปัตตานีเป็นตัวสร้างความเข้มแข็งของอัตลักษณ์มลายูมุสลิมปัตตานี จึงเข้ามาเปลี่ยนระบบการศึกษาและกดดันให้ยอมรับอัตลักษณ์แต่ในปัจจุบันสถาบันการศึกษาควรจะเป็นศูนย์การสร้างอัตลักษณ์ผสมผสานหลากหลายทางวัฒนธรรมและสร้างชนชั้นนำใหม่ ระบบการศึกษาทั้งระดับตาดีกาปอเนาะและการศึกษาชั้นประถมศึกษา มัธยมศึกษา ควรเป็นระบบบูรณาการทั้งศาสนาและสายสามัญผ่านระบบการวางแผนร่วมกันในแผนยุทธศาสตร์การศึกษา และร่วมกันในการทำงานผ่านเวทีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการปกครองส่วนภูมิภาค

3. พัฒนาระบบกฎหมายอิสลามและกฎหมายตามประเพณีหรือระบบยุติธรรมทางเลือกยุติธรรมชุมชน โดยการประสานกับองค์กรสันติยุติธรรมสร้างความชอบธรรมในอำนาจการเมืองการปกครอง (Legitimate political authority) เพื่อทำให้เกิดความเชื่อมั่นไว้วางใจต่ออำนาจของกฎหมายส่วนการปกครองและการบริหารในระดับหมู่บ้านและชุมชนจะต้องปลอดภัยและมั่นคงด้วย ให้กระทรวงยุติธรรมรับผิดชอบในการพัฒนาแผนยุทธศาสตร์ยุติธรรมในจังหวัดชายแดนภาคใต้ เพื่อให้สามารถอำนวยการให้เกิดการใช้กฎหมายอิสลามที่เกี่ยวกับครอบครัวและมรดกตามแนวทางเมื่อมีการกำหนดว่า “พระราชบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งบรรพ 5-6 ว่าด้วยครอบครัวและมรดกใช้บังคับตั้งแต่ 1 ตุลาคม ในปี พ.ศ. 2478 โดยให้ข้อ

บังคับสำหรับใช้ปกครองบริเวณ 7 หัวเมือง ร.ศ. 120 ยังคงใช้ในจังหวัดปัตตานี ยะลา และสตูลอยู่ตามเดิม” และแนวทางที่มีการประกาศใช้กฎหมายอิสลามในจังหวัดชายแดนภาคใต้ในปี พ.ศ. 2489 แต่ไม่มีการดำเนิน

การในระยะต่อมาการมีศาลทางศาสนาอิสลามใช้บังคับต่อประชากรมุสลิมจะช่วยให้เกิดการจัดระบบการศึกษาอิสลาม การกำหนดหลักสูตรการศึกษาบูรณาการศาสนา หลักสูตรโรงเรียนตาดีกา และมีบทบาทช่วยสนับสนุนในการจัดการเรื่องเงินอิสลาม เช่นระบบเงินซากาต เป็นต้น

4. ระบบการจัดการความมั่นคงของหมู่บ้านและชุมชนแบบบูรณาการตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2551 ตามโครงสร้างใหม่ของกฎหมายฉบับนี้ผู้ใหญ่บ้านมีอายุการดำรงตำแหน่งจาถึงเกษียณอายุ 60 ปี ควรมีการปรับปรุงการทำงานของคณะกรรมการหมู่บ้านให้มีความมั่นคงและมีส่วนร่วมมากขึ้น คณะกรรมการหมู่บ้านจะเป็นรูปสภาซูรอของหมู่บ้าน เพื่อขับเคลื่อนการพัฒนาในระดับฐานราก คณะกรรมการหมู่บ้านจะประกอบด้วยคณะกรรมการโดยตำแหน่งคือผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน สมาชิก องค์กรปกครองท้องถิ่นหรือองค์กรในหมู่บ้าน ส่วนคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจะมีประมาณ 10 คน ในระบบใหม่จะมีผู้นำศาสนา ผู้นำปกครองท้องถิ่นผู้นำธรรมชาติ และปลัดอำเภอเป็นที่ปรึกษา คณะกรรมการที่ปรึกษานี้จะต้องทำหน้าที่เหมือนสภาซูรอชุมชน โดยมีการสนับสนุนเชื่อมโยงกับองค์กรปกครองท้องถิ่น และสภาประชาชนในระดับภูมิภาคที่ตั้งขึ้นมา นอกจากนี้ หน่วยการปกครองท้องที่ควรจะมีหน่วยงานในด้านความยุติธรรมชุมชนในระดับหมู่บ้านโดยการประสานของกระทรวงยุติธรรมเพื่อทำให้เกิดการยุติธรรมทางเลือกในอีกด้านหนึ่งระบบการป้องกันชุมชนจะต้องมีชุด ชรบ. และตำรวจชุมชนเพื่อสนับสนุนกระบวน

การยุติธรรมในหมู่บ้าน พร้อมกันนั้นก็จะมีที่ปรึกษาเทคนิคทางการทหารและความมั่นคงโดยทหารหน่วยเฉพาะกิจหรือชุดปฏิบัติการมวลชนของทหารมาสนับสนุนในกรณีที่มีปัญหาความมั่นคง ในกระบวนการดังกล่าว หน่วยการปกครองท้องที่เป็นฐานสนับสนุนการปกคารองท้องถิ่นและการปกครองส่วนภูมิภาคโดยขึ้นต่อจังหวัดและอำเภอในแบบเดิม แต่จะสนับสนุนในด้านการพัฒนาและความมั่นคง



สรุป ระบบการปกครองรูปแบบพิเศษต้องมีการเชื่อมโยงเป็นกลุ่มของระบบอีกหลายระบบ ได้แก่ ระบบการบริหารในพื้นที่พิเศษที่ซับซ้อนประกอบด้วยระบบผู้นำ ระบบการปกครองท้องถิ่น ระบบยุติธรรม ระบบการศึกษา ระบบราชการระบบการพัฒนาเศรษฐกิจ ระบบวัฒนธรรม ระบบการจัดการความขัดแย้งและความมั่นคงในชุมชนรวมทั้งระบบสวัสดิการสังคมบนฐานของชุมชน กลุ่มระบบเหล่านี้ต้องเกาะกันเหมือนรังนก (nested model) ที่สะท้อนการต่อสู้ทางสัญลักษณ์ มุ่งไปสู่เป้าหมายเดียวกันคือปลดเปลื้องสภาวะการต่อสู้แย่งชิงสัญลักษณ์เพื่อแก้ปัญหาความยุติธรรมในทางสังคม เศรษฐกิจและวัฒนธรรมไปพร้อมๆกัน

ซึ่งจะช่วยอำนวยความยุติธรรมและแก้ความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนใต้ในที่สุด

****************************************















































เอกสารอ้างอิง



ครองชัย หัตถา. “ประวัติศาสตร์ท้องถิ่นจังหวัดชายแดนภาคใต้”. ยะลา : ศูนย์อำนวยการ

บริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้, 2551.

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ “การกระจายอำนาจและการจัดการปกครองเขตพื้นที่พิเศษ: ศึกษาประเทศสหราชอาณาจักรและประเทศญี่ปุ่น” รัฐศาสตร์สาร ปีที่ 29 (ฉบับพิเศษ) 2551, : หน้า 81-126

รายงานการวิจัยเรื่องการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ผศ.ดร. ศรีสมภพ จิตร์ภิรมณ์ศรี มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี ดร. สุกรี หลังปูเต๊ะ มหาวิทยาลัยอิสลาม

http://web.parliament.go.th/parcy/sapa_db/committee-upload/8-20101015185517_001-027sum3south(15Oct.2010).pdf

http://www.oknation.net/blog/print.php?id=526900

มุมมองการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ


พื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ในมิติที่หลากหลาย
                                                  
                                                                                           จิรวุฒิ  ประเสริฐสุข  รปม. การปกครองท้องถิ่น

แนวความคิดเรื่องรัฐและอำนาจรัฐเป็นประเด็นที่สำคัญในการศึกษาทางรัฐศาสตร์ รัฐที่พูดถึงในที่นี้ก็คือองค์กรแห่งอำนาจที่ผูกขาดความชอบธรรมในการใช้อำนาจเชิงกายภาพเหนือดินแดนซึ่งรวมถึงกองทัพ ระบบราชการ ศาลและตำรวจ5 ในทฤษฏีการเมืองที่ว่าด้วยรัฐมีแนวคิดมากมายที่สนับสนุนคำอธิบายดังกล่าว รัฐเป็นองค์กรใช้กำลังบังคับที่สามารถควบคุมเหนือดินแดนและประชาชนภายในอาณาบริเวณของตน เมื่อเป็นเช่นนี้องค์การบริหาร การใช้กฎหมาย การเก็บภาษี และองค์กรที่ใช้กำลังบังคับจึงเป็นแก่นแกนของรัฐทุกรัฐ องค์การดังกล่าวถูกจัดโครงสร้างในแบบลักษณะที่แตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ แต่นักทฤษฎีรัฐในยุคใหม่ก็ยังมองรัฐในลักษณะที่ซับซ้อนมากไปกว่านั้น รัฐอาจจะมิใช่เป็นเพียงแค่รัฐบาลหรือการปกครองประเทศ แต่เป็นระบบที่สร้างความต่อเนื่องในการบริหาร การใช้กฎหมาย ระบบราชการและการใช้กำลังบังคับที่ไม่ทำเพียงแค่มุ่งจัดการความสัมพันธ์ระหว่างประชาสังคมและอำนาจสาธารณะเท่านั้น แต่รัฐทำหน้าที่จัดการให้เกิดโครงสร้างสัมพันธภาพภายในตัวของประชาสังคมด้วยในอีกด้านหนึ่ง มีแนวคิดที่มองว่าอำนาจรัฐในสังคมสมัยใหม่อาจจะไม่ใช่อำนาจแบบองค์อธิปัตย์ ที่รวมศูนย์อยู่ที่เดียว เพราะอำนาจเป็นสิ่งที่มีปรากฏอยู่ทุกที่ทุกแห่งและมาจากทุกที่ทุกแห่งในสังคม7 เมื่อเป็นเช่นนี้ รัฐอาจจะไม่ใช่การใช้อำนาจทางสถาบันอย่างเดียวหรือมิใช่ผู้ผูกขาดการใช้อำนาจแต่เพียงอย่างเดียว รัฐจึงมิใช่เพียงแค่สถาบันทางกฎหมายแต่เป็นพลังทางสังคมอย่างหนึ่ง ซึ่งแสดงตัวออกมาเป็นกลุ่มคนที่ใช้อำนาจ (โดยอ้างความชอบธรรมทางกฎหมายหรือศีลธรรม) และรัฐเป็นปฏิสัมพันธ์ของการใช้อำนาจในสภาพการณ์ที่เป็นจริงซึ่งเกิดขึ้นในระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐกับบุคคลกลุ่มบุคคล ชนชั้นและชุมชน นอกจากนี้แล้ว ยังเป็นการสร้างวาทกรรมแห่งอำนาจของรัฐที่มีความหมาย สัญลักษณ์และเทคนิคแห่งการใช้อำนาจทำให้เกิดอำนาจที่แท้จริงในบริบทเฉพาะของแต่ละสังคมและชุมชน ตัวตนที่รัฐแสดงออกก็คือโครงสร้างระบบราชการ และโครงสร้างบังคับเป็นลำดับชั้น โครงสร้างพื้นฐานทั้งทางการเมืองเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งอำนาจในการกระจายอำนาจการปกครอง การมองรัฐในแง่ที่ว่านี้ทำ ให้เราต้องหันมาพิจารณารัฐในแบบที่มิใช่เพียงแค่ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและสังคมเท่านั้น แต่มองรัฐให้ลึกในแง่ความเกาะเกี่ยวผูกพันทางสังคมของรัฐ (social embeddedness of the state) ซึ่งมีความหมายว่ารัฐได้ประกอบสร้างตัวตนอย่างไรและปฏิบัติหน้าที่อย่างไรในสภาพแวดล้อมของพื้นที่ซึ่งมีความแตกต่างหลากหลายทั้งในทางสังคมวัฒนธรรมและชาติพันธุ์

สำหรับประเทศไทยใช้หลักการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ออกเป็น 3 หลัก คือ หลักการรวมอำนาจปกครอง (Centralization) หลักการแบ่งอำนาจการปกครอง (Deconcentration) และหลักการกระจายอำนาจปกครอง (Decentralization) โดยจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ระดับ คือ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ใช้หลักการกระจายอำนาจการปกครอง (Decentralization) ซึ่งหมายถึง การกระจายอำนาจการตัดสินใจ ทรัพยากร และภารกิจจากภาครัฐส่วนกลางให้แก่องค์กรอื่นใด ไม่ว่าจะเป็นองค์กรภาครัฐส่วนภูมิภาค องค์กรอิสระ องค์กรท้องถิ่น องค์กรเอกชน โดยเฉพาะภาคประชาชนไปดำเนินการแทน การกระจายอำนาจของรัฐมีผล ทำให้เกิดการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบต่าง ๆ โดยที่การปกครองท้องถิ่น หมายถึง การปกครองที่รัฐบาลมอบอำนาจหรือกระจายอำนาจให้ประชาชนในท้องถิ่นหนึ่งจัดการปกครองและดำเนินกิจการบางอย่างเพื่อผลประโยชน์รัฐและผลประโยชน์ของท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นมีองค์กรขับเคลื่อนที่ทำหน้าที่บริหารของการปกครองท้องถิ่นหรือราชการส่วนท้องถิ่นเรียกว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำหรับประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 5 ประเภท แบ่งเป็นประเภททั่วไป 3 ประเภท ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และประเภทพิเศษ 2 ประเภท ได้แก่ เมืองพัทยาและกรุงเทพมหานคร ในปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 5 ประเภท นี้ มีรูปแบบการบริหารราชการแบบนายกเทศมนตรีเข้มแข็ง หรือหัวหน้าฝ่ายบริหารเข้มแข็ง (The Strong Mayor Form) รูปแบบการบริหารราชการแบบหัวหน้าฝ่ายบริหารเข้มแข็งนี้ มีพัฒนาการจากปัญหาการขาดอำนาจในการบริหารงานของนายกเทศมนตรี ตามที่ปรากฏในรูปแบบนายกเทศมนตรีอ่อนแอ นำไปสู่การแก้ไขปัญหาด้วยการเพิ่มอำนาจให้กับนายกเทศมนตรี เพื่อให้เป็นไปตามหลักการแบ่งแยกอำนาจอย่างแท้จริง โดยให้อำนาจนายเทศมนตรีในการแต่งตั้งและถอดถอนหัวหน้าฝ่ายต่าง ๆ ไม่ใช่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนอีกต่อไป ตลอดจนมีอำนาจในในการกำหนดนโยบาย เสนองบประมาณและตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีหน้าที่ในการออกกฎ ข้อบังคับต่าง ๆ ตลอดจนการสอดส่องดูแลการทำงานของฝ่ายต่าง ๆ ในการบริหารงาน

ในแวดวงการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้มีความพยายามที่จะให้มี องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ในท้องถิ่นต่างๆ หลายแห่ง เช่น จังหวัดภูเก็ต จังหวัดนครราชสีมา สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ แหลมฉบัง แม่สอด และคงมีอีกหลายท้องถิ่นที่คนในพื้นที่นั้นหรือฝ่ายบริหารเห็นว่าน่าจะมีการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่นที่เหมาะสมกับพื้นที่นั้นมากกว่ารูปแบบที่มีอยู่ในปัจจุบัน การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีอยู่ในปัจจุบัน ได้แก่

กรุงเทพมหานคร มีวิวัฒนาการมายาวนานตั้งแต่สมัยพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 จากการตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพขึ้นเป็นสุขาภิบาลแห่งแรกของประเทศไทย จนถึงปี พ.ศ.2518 จึงได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครเป็นราชการส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เหตุผลในการจัดตั้งกรุงเทพมหานครเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษก็เนื่องจากกรุงเทพมหานครเป็นมหานครที่มีประชากรอยู่หนาแน่น และเป็นศูนย์รวมของกิจการต่างๆ จึงมีความจำเป็นจะต้องจัดรูปการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

เมืองพัทยา มีวิวัฒนาการมาจากเป็นหมู่บ้านแห่งหนึ่งในตำบลนาเกลือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 ในปี พ.ศ.2499 ได้จัดตั้งสุขาภิบาลนาเกลือแต่หมู่บ้านพัทยายังอยู่นอกเขตสุขาภิบาล จนกระทั่ง พ.ศ.2507 ทางราชการจึงได้ขยายเขตสุขาภิบาลนาเกลือครอบคลุมไปถึงหมู่บ้านพัทยาด้วย และได้มีกฎหมายจัดตั้งเป็น เมืองพัทยาซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเมื่อปี พ.ศ.2521 เหตุผลในการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารเมืองพัทยา สืบเนื่องจากสุขาภิบาลนาเกลือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี มีความเจริญก้าวหน้าทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว และเป็นสถานที่พักตากอากาศที่มีชื่อเสียงที่สุดแห่งหนึ่งของประเทศ มีนักท่องเที่ยวชาวเไทยและชาวต่างประเทศนิยมมาพักผ่อน จึงสร้างรายได้ให้แก่ประเทศจำนวนมาก การเจริฐก้าวหน้าอย่างรวดเร็วได้ก่อให้เกิดปัญหาทางสังคม สิ่งแวดล้อม การผังเมืองและการควบคุมการก่อสร้างอาคาร ซึ่งเป็นปัญหาที่ไม่เกี่ยวข้องเฉพาะกับประชาชนในท้องถิ่นเท่านั้น ยังมีผลกระทบเกี่ยวโยงของประเทศโดยเฉพาะต่อการท่องเที่ยว จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการร่วมมือกันหาทางแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยเร่งด่วน และโดยที่การปกครองท้องถิ่นในรูปสุขาภิบาลไม่เหมาะสมกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคม ควรจัดตั้งเมืองพัทยาให้เป็นหน่วยราชการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาของท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสอดคล้องกับหลักแห่งการปกครองตนเองในระบอบประชาธิปไตย

การปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยได้มีการปฏิรูปครั้งสำคัญเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และด้วยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบสุขาภิบาลต้องยุบเลิกไป และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ที่มีอยู่ทั้ง 5 รูปแบบ ต้องปรับปรุงโครงสร้างการบริหารและการดำเนินงานใหม่ เหมือนกันทั้ง 5 รูปแบบ

การที่มีผู้หยิบยกเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมาพูดถึงกันมากคงเนื่องมาจากในมาตรา 78 ของหมวดที่ว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ได้บัญญัติว่า “รัฐต้องกระจายอำนาจ ให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง พัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่น และระบบสาธารณูปโภค และสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึง และเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ ของประชาชนในจังหวัดนั้น”

นั่นหมายถึงในจังหวัดที่มีความพร้อม อาจจัดให้มีการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเฉพาะของจังหวัดนั้นได้ตามที่รัฐบาลและรัฐสภาจะกำหนด แต่จน กระทั่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ได้ถูกยกเลิกไปก็ไม่ได้มีการพัฒนาจังหวัดใดให้เป็นองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่แต่ประการใด และไม่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบ พิเศษเพิ่มขึ้นอีกนอกจากที่มีอยู่แล้ว 2 รูปแบบ คือ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา และอีก ประการหนึ่ง คงเนื่องจากมีบางท้องถิ่นมีปัญหาสลับซับซ้อนเพิ่มขึ้นมากไม่อาจใช้การปกครอง ท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปที่มีอยู่แล้วแก้ปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงมีแนวคิดจะจัดให้มีการปก ครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ที่เหมาะสมเฉพาะของท้องถิ่นนั้น เช่น แหลมฉบัง และสาม จังหวัดชายแดนใต้ เป็นต้น รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ได้บัญญัติเรื่องการพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้องให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ไว้ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 78(3) เหมือนกับมาตรา 78 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 แต่ยังไม่ทราบว่ารัฐบาลในปัจจุบันจะมีนโยบายในเรื่องนี้อย่างไร เพราะจากคำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2551 ก็ไม่ได้กล่าวถึงเรื่องนี้ไว้แต่ประการใด

ส่วนในเรื่ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 284 วรรเก้า ความว่า “การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีโครงสร้างการบริหารแตกต่างจากที่บัญญัติไว้ในมาตรานี้ ให้กระทำได้ตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง ”เข้าใจได้ว่า หากไม่มีกฎหมายที่ว่าด้วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษออกมาใช้บังคับโดยทั่วไป ท้องถิ่นที่มีความจำเป็นและมีเหตุผลเพียงพอก็สามารถขอจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษได้ โดยมีรูปแบบและกฎหมายเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เช่นเดียวกับกรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

เมื่อวิเคราะห์ดูวิวัฒนาการการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษของประเทศไทยทั้ง 2 รูปแบบ คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา และตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 แล้ว เห็นว่าการที่จะจัดตั้งท้องถิ่นใดเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ สามารถจัดตั้งได้ โดยมีปัจจัยสำคัญที่ควรพิจารณา เช่น

* มีความชัดเจนเป็นที่ประจักษ์ในสถานการณ์ที่จะทำให้ท้องถิ่นนั้นมีความเจริญเติบโตอย่างรวดเร็วต่อเนื่องและมีปัญหาสลับซับซ้อน จนไม่อาจใช้การปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปที่มีอยู่ในปัจจุบันเข้าไปแก้ไขปัญหาและพัฒนาท้องถิ่นนั่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ เช่นเดียวกับสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นกรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ก่อนที่จะมีการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ประเด็นนี้น่าจะเป็นปัจจัยหลักที่จะทำให้สามารถจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษของท้องถิ่นนั้นได้

* ประชาชนไทยท้องถิ่นมีความต้องการอย่างแท้จริงที่จะจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในท้องถิ่นของตน และมีส่วนร่วมในการกำหนดรูปแบบโครงสร้างการบริหาร อำนาจหน้าที่และการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่อย่างใกล้ชิดทุกขั้นตอน

* รูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะกำหนดขึ้นสำหรับท้องถิ่นนั้นเป็นปัจจัยสำคัญอีกประการหนึ่ง ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยทั้ง 5รูปแบบมีโครงสร้างการบริหารเหมือนกันทุกรูปแบบ ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา 285 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ส่วนโครงสร้างการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 บัญญัติไว้ในมาตรา 284 และที่เกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอยู่ในวรรคเก้าของมาตรานี้ ดังได้กล่าวมาแล้วข้างต้น ซึ่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ไม่มีบทบัญญัตินี้ ดังนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่อาจมีโครงสร้างการบริหารแตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่ในปัจจุบันนี้ได้

อย่างไรก็ตาม การกำหนดรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่จำ เป็นต้องมีการศึกษาอย่างละเอียดรอบคอบเพื่อให้ได้รูปแบบที่เหมาะสม สามารถแก้ไขปัญหา และพัฒนาท้องถิ่นนั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ปัจจุบัน เรามีกรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยาเป็นแบบอย่างอยู่แล้ว ส่วนในต่างประเทศก็มีรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพอยู่ในหลายประเทศ เช่น ญี่ปุ่น เยอรมันนี และฝรั่งเศส เป็นต้น เราสามารถนำมาประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับท้องถิ่นนั้นๆ ได้

* มีสถิติข้อมูลอย่างชัดเจนว่าท้องถิ่นนั้นมีลักษณะที่จะปกครองตนเองตามรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จพกำหนดขึ้นใหม่ได้เป็นอย่างดี เช่น มีจำนวนประชากร จำนวนพื้นที่มากพอสมควร มีรายได้พอเพียงที่จะปฏิบัติหน้าที่อันต้องทำตามกฎหมายที่กำหนดขึ้น

* มีเหตุผลที่ชัดเจนว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่ สามารถแก้ไขปัญหาและพัฒนาท้องถิ่นนั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดีกว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบเดิม

หลักการปกครองท้องถิ่น

1.การปกครองของชุมชนหนึ่ง ซึ่งชุมชนเหล่านั้นอาจมีความแตกต่างกันในด้านความเจริญ จำนวนประชากรหรือขนาดของพื้นที่ เช่น หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ของไทยจัดเป็นกรุงเทพมหานคร เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหาร ส่วนตำบล และเมืองพัทยาตามเหตุผลดังกล่าว

2.หน่วยการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีอำนาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติหน้าที่ ตามความเหมาะสม กล่าวคือ อำนาจของหน่วยการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีขอบเขตพอควร เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นอย่างแท้จริง หากมีอำนาจมากเกินไปไม่มีขอบเขต หน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้น ก็จะกลายสภาพเป็น รัฐอธิปไตยเอง เป็นผลเสียต่อความมั่นคงของรัฐบาล อำนาจของท้องถิ่นนี้มีขอบเขต ที่แตกต่างกันออกไป ตามลักษณะความเจริญและความสามารถของประชาชนในท้องถิ่นนั้น เป็นสำคัญ รวมทั้งนโยบายของรัฐบาลในการพิจารณาการกระจายอำนาจให้หน่วยการปกครอง ท้องถิ่นระดับใด จึงจะเหมาะสม

3.หน่วยการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีสิทธิตามกฎหมาย (Legal Rights) ที่จะดำเนินการ ปกครองตนเอง สิทธิตามกฎหมายแบ่งได้เป็น 2 ประเภท คือ

- หน่วยการปกครองท้องถิ่นมีสิทธิที่จะตรากฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ ขององค์การปกครองท้องถิ่น เพื่อประโยชน์ในการบริหารตามหน้าที่และ เพื่อใช้บังคับประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ เช่น เทศบัญญัติ ข้อบังคับ สุขาภิบาล เป็นต้น

- สิทธิที่เป็นหลักในการดำเนินการบริหารท้องถิ่น คือ อำนาจในการกำหนดงบประมาณ เพื่อบริหารกิจการตามอำนาจหน้าที่ของหน่วยการปกครอง ท้องถิ่นนั้น ๆ

4.มีองค์กรที่จำเป็นในการบริหารและการปกครองตนเอง องค์กรที่จำเป็นของท้องถิ่น จัดแบ่งเป็นสองฝ่าย คือ องค์การฝ่ายบริหารและองค์การฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น การปกครอง ท้องถิ่นแบบเทศบาลจะมีคณะเทศมนตรีเป็นฝ่ายบริหาร และสภาเทศบาลเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ หรือในแบบมหานคร คือกรุงเทพมหานครจะมีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นฝ่ายบริหาร สภากรุงเทพมหานครจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นต้น



วัตถุประสงค์ของการปกครองส่วนท้องถิ่น

1.ช่วยแบ่งเบาภาระของรัฐบาล เป็นสิ่งที่เห็นได้ชัดว่าในการบริหารประเทศ จะต้องอาศัยเงินงบประมาณเป็นหลัก หากเงินงบประมาณจำกัด ภารกิจที่จะต้องบริการ ให้กับชุมชนต่าง ๆ อาจไม่เพียงพอ ดังนั้นหากจัดให้มีการปกครองท้องถิ่น หน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้นๆ ก็สามารถมีรายได้ มีเงินงบประมาณของตนเองเพียงพอ ที่จะดำเนินการสร้างสรรค์ความเจริญให้กับท้องถิ่นได้ จึงเป็นการแบ่งเบาภาระของ รัฐบาลได้เป็นอย่างมาก การแบ่งเบานี้เป็นการแบ่งเบาทั้งในด้านการเงิน ตัวบุคคล ตลอดจนเวลาที่ใช้ในการดำเนินการ

2.เพื่อสนองตอบต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริงเนื่องจากประเทศมีขนาดกว้างใหญ่ ความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องที่ ย่อมมีความแตกต่างกัน การรอรับการบริการจากรัฐบาลแต่อย่างเดียว อาจไม่ตรงตามความต้องการที่แท้จริงและล่าช้า หน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีประชาชน ในท้องถิ่นเป็นผู้บริหาเท่านั้น จึงจะสามารถตอบสนองความต้องการนั้นได้

3.เพื่อความประหยัด โดยที่ท้องถิ่นแต่ละแห่งมีความแตกต่างกัน สภาพความเป็นอยู่ของ ประชาชนก็ต่างไปด้วย การจัดตั้งหน่วยปกครองท้องถิ่นขึ้นจึงมีความจำเป็น โดยให้อำนาจ หน่วยการปกครองท้องถิ่นจัดเก็บภาษีอากร ซึ่งเป็นวิธีการหารายได้ให้กับท้องถิ่นเพื่อ นำไปใช้ในการบริหารกิจการของท้องถิ่น ทำให้ประหยัดเงินงบประมาณของรัฐบาล ที่จะต้องจ่ายให้กับท้องถิ่นทั่วประเทศเป็นอันมาก และแม้จะมีการจัดสรรเงินงบประมาณจาก รัฐบาลไปให้บ้างแต่ก็มีเงื่อนไขที่กำหนดไว้อย่าง รอบคอบ

4.เพื่อให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นเป็นสถาบันที่ให้การศึกษาการปกครอง ระบอบประชาธิปไตย แก่ประชาชน จากการที่การปกครองท้องถิ่น เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม ในการปกครองตนเอง ไม่ว่าจะโดยการสมัครรับเลือกตั้งเพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นเลือก เข้าไปทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร หรือฝ่ายนิติบัญญัติของหน่วยการปกครองท้องถิ่นก็ตาม การปฏิบัติ หน้าที่ที่แตกต่างกันนี้มีส่วนในการส่งเสริมการเรียนรู้ถึงกระบวนการปกครองระบอบ ประชาธิปไตยในระดับชาติได้เป็นอย่างดี



ความสำคัญของการปกครองส่วนท้องถิ่น

จากแนวความคิดในการปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อสนับสนุนวัตถุประสงค์ทางการปกครองของรัฐในอันที่ จะรักษาความมั่นคงและความผาสุกของประชาชน โดยยึดหลักการกระจายอำนาจปกครอง และเพื่อให้สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย โดยประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง ความสำคัญของการปกครองท้องถิ่นจึงสามารถสรุปได้ดังนี้

1.การปกครองท้องถิ่นคือรากฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย (Basic Democracy) เพราะการปกครองท้องถิ่นจะเป็นสถาบันฝึกสอนการเมืองการปกครองให้แก่ประชาชน ให้ประชาชนรู้สึกว่าตนมีความเกี่ยวพันกับส่วนได้ส่วนเสียในการปกครอง การบริหารท้องถิ่น เกิดความรับผิดชอบ และหวงแหนต่อประโยชน์อันพึงมีต่อท้องถิ่นที่ตนอยู่อาศัย อันจะนำมา ซึ่งความศรัทธาเลื่อมใสในระบอบการปกครองประชาธิปไตยในที่สุด โดยประชาชนจะมีโอกาสเลือกตั้งฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร การเลือกตั้งจะเป็นการฝึกฝน ให้ประชาชนใช้ดุลพินิจเลือกผู้แทนที่เหมาะสม สำหรับผู้ที่ได้รับเลือกตั้งเข้าไปบริหารกิจการ ของท้องถิ่น นับได้ว่าเป็นผู้นำในท้องถิ่นจะได้ใช้ความรู้ความสามารถบริหารงานท้องถิ่น เกิดความคุ้นเคยมีความชำนิชำนาญในการใช้สิทธิและหน้าที่ของพลเมือง ซึ่งจะนำไปสู่การมี ส่วนร่วมทางการเมืองในระดับชาติต่อไป

2.การปกครองท้องถิ่นทำให้ประชาชนในท้องถิ่นรู้จักการปกครองตนเอง (Self Government) หัวใจของการปกครองระบอบประชาธิปไตย ประการหนึ่งก็คือ การปกครองตนเองมิใช่เป็น การปกครองอันเกิดจากคำสั่งเบื้องบน การปกครองตนเองคือ การที่ประชาชนมีส่วนร่วม ในการปกครอง ซึ่งผู้บริหารท้องถิ่นนอกจากจะได้รับเลือกตั้งมาเพื่อรับผิดชอบบริหารท้องถิ่น โดยอาศัยความร่วมมือ ร่วมใจจากประชาชนแล้ว ผู้บริหารท้องถิ่นจะต้องฟังเสียง ประชาชนด้วยวิถีทางประชาธิปไตยต่าง ๆ เช่น เปิดโอกาสให้ประชาชนออกเสียงประชามติ (Referendum) ให้ประชาชนมีอำนาจถอดถอน (Recall) ซึ่งจะทำให้ประชาชนเกิดความสำนึก ในความสำคัญของตนต่อท้องถิ่น ประชาชนจะมีส่วนรับรู้ถึงอุปสรรคปัญหาและช่วยกันแก้ไข ปัญหาของท้องถิ่นของตน

นอกจากนี้ การปกครองตนเองในรูปของการปกครองท้องถิ่นอย่างแท้จริงหรือ การกระจายอำนาจไปในระดับ ต่ำสุดคือ รากหญ้า (Grass roots) ซึ่งเป็นฐานเสริมสำคัญยิ่ง ของการพัฒนาระบบการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ความล้มเหลวของ ระบอบประชาธิปไตยมีหลายองค์ประกอบ แต่องค์ประกอบสำคัญยิ่งยวดอันหนึ่ง ก็คือการขาดรากฐานในท้องถิ่น

3.การปกครองท้องถิ่นเป็นการแบ่งเบาภาระของรัฐบาล ซึ่งเป็นหลักการสำคัญของ การกระจายอำนาจ การปกครองท้องถิ่นมีขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในการแบ่งเบาภาระ ของรัฐบาล เนื่องจากความจำเป็นบางประการ ดังนี้

- ภารกิจของรัฐบาลมีอยู่อย่างกว้างขวาง นับวันจะขยายเพิ่มขึ้น ซึ่งจะเห็นได้จาก งบประมาณที่เพิ่มขึ้นในแต่ละปีตามความเจริญเติบโตของบ้านเมือง

- รัฐบาลมิอาจจะดำเนินการในการสนองความต้องการของประชาชน ในท้องถิ่นได้อย่างทั่วถึง เพราะแต่ละท้องถิ่นย่อมมีปัญหา และความต้องการ ที่แตกต่างกัน การแก้ปัญหาหรือจัดบริการโครงการในท้องถิ่นโดยรูปแบบที่เหมือนกัน ย่อมไม่บังเกิดผลสูงสุด ท้องถิ่นย่อมรู้ปัญหาและเข้าใจปัญหาได้ดีกว่า ผู้ซึ่งไม่อยู่ในท้องถิ่นนั้น ประชาชนในท้องถิ่นจึงเป็นผู้ที่เหมาะสมที่จะแก้ไขปัญหา ที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นนั้นมากที่สุด

- กิจการบางอย่างเป็นเรื่องเฉพาะท้องถิ่นนั้น ไม่เกี่ยวพันกับท้องถิ่นอื่น และไม่มีส่วนได้ ส่วนเสียต่อประเทศโดยส่วนรวม จึงเป็นการสมควรที่จะให้ประชาชนในท้องถิ่น ดำเนินการดังกล่าวเอง

ดังนั้น หากไม่มีหน่วยการปกครองท้องถิ่นแล้ว รัฐบาลจะต้องรับภาระดำเนินการทุกอย่าง และไม่แน่ว่าจะสนองความต้องการของท้องถิ่นทุกจุดหรือไม่ รวมทั้งจะต้องดำเนินการ เฉพาะท้องถิ่นนั้น ๆ ไม่เกี่ยวพันกับท้องถิ่นอื่น หากได้จัดให้มีการปกครองท้องถิ่น เพื่อดำเนินการเองแล้ว ภาระของรัฐบาลก็จะผ่อนคลายไป รัฐบาลจะมีหน้าที่เพียงแต่ควบคุม ดูแลเท่าที่จำเป็นเท่านั้น เพื่อให้ท้องถิ่นมีมาตรฐานในการดำเนินงานยิ่งขึ้น

การแบ่งเบาภาระทำให้รัฐบาลมีเวลาที่จะดำเนินการในเรื่องที่สำคัญ หรือกิจการใหญ่ ๆ ระดับชาติอันเป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติโดยส่วนรวม ความคับคั่งของภาระหน้าที่ต่าง ๆ ที่รวมอยู่ส่วนกลางจะลดน้อยลง ความคล่องตัวในการดำเนินงานของส่วนกลางจะมีมากขึ้น

4. การปกครองท้องถิ่นสามารถสนองความต้องการของท้องถิ่นตรงเป้าหมาย และมีประสิทธิภาพ เนื่องจากท้องถิ่นมีความแตกต่างกันไม่ว่าทางสภาพภูมิศาสตร์ ทรัพยากร ประชาชน ความต้องการ และปัญหาย่อมต่างกันออกไป ผู้ที่ให้บริการหรือแก้ไขปัญหาให้ถูกจุด และสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนก็ต้องเป็น ผู้ที่รู้ถึงปัญหาและความต้องการ ของประชาชนเป็นอย่างดี การบริหารงานจึงจะเป็นไปอย่างรวดเร็วและ มีประสิทธิภาพ ไม่ต้องเสียเวลาเสนอเรื่องขออนุมัติ ไปยังส่วนเหนือขึ้นไป ท้องถิ่นจะบริหารงานให้เสร็จสิ้นลง ภายในท้องถิ่นนั่นเอง ไม่ต้องสิ้นเปลืองเวลาและค่าใช้จ่ายโดยไม่จำเป็น

5. การปกครองท้องถิ่นจะเป็นแหล่งสร้างผู้นำทางการเมือง การบริหารของประเทศในอนาคต ผู้นำหน่วยการปกครองท้องถิ่นย่อมเรียนรู้ประสบการณ์ทางการเมือง การได้รับเลือกตั้ง การสนับสนุนจากประชาชนในท้องถิ่นย่อมเป็นพื้นฐานที่ดีต่ออนาคตทางการเมืองของตน และยังฝึกฝนทักษะทางการบริหารงานในท้องถิ่นอีกด้วย ในประเทศไทย ผู้นำทางการเมืองที่มีชื่อเสียง เช่น นายทองหยด จิตตะวีระ, นายสุรินทร์ เทพกาญจนา เป็นต้น ล้วนแต่มีผลงานจากการเป็นนายกเทศมนตรี หรือผู้บริหารท้องถิ่นมาก่อน จนสามารถประสบความสำเร็จเป็นนักการเมืองที่มีชื่อเสียงในระดับชาติ

6. การปกครองท้องถิ่นสอดคล้องกับแนวความคิดในการพัฒนาชนบท แบบพึ่งตนเอง การปกครองท้องถิ่นโดยยึดหลักการกระจายอำนาจ ทำให้เกิดการพัฒนาชนบท แบบพึ่งตนเองทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม การดำเนินงานพัฒนาชนบท ที่ผ่านมายังมีอุปสรรคสำคัญประการหนึ่ง คือ การมีส่วนร่วมจากประชาชน ในท้องถิ่นอย่างเต็มที่ ซึ่งการพัฒนาชนบทที่สัมฤทธิ์ผลนั้น จะต้องมาจากการริเริ่มช่วยตนเอง ของท้องถิ่น ทำให้เกิดความร่วมมือร่วมแรงกัน โดยอาศัยโครงสร้างความเป็นอิสระ ในการปกครองตนเอง ซึ่งต้องมาจากการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง มิเช่นนั้นแล้ว การพัฒนาชนบทจะเป็นลักษณะ

สภาพปัญหาที่เกิดขึ้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเทศไทย ทำให้เกิดกระแสการเรียกร้องในเรื่องของการปกครองตนเองมากขึ้น ซึ่งการปกครองตนเองในที่นี้ไม่ได้หมายถึงการแบ่งแยกการปกครองออกจากรัฐ แต่เป็นการใช้สิทธิการปกครองตนเองตามรัฐธรรมนูญในขอบเขตของหลักการกระจายอำนาจ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดเรื่องรัฐเดี่ยว และรูปแบบการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในปัจจุบันของนครินทร์ เมฆไตรรัตน์ นักวิชาการ ได้ให้ความหมายของรัฐเดี่ยวไว้ว่า รัฐเดี่ยว คือ รัฐที่รวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง หรือมีผู้ใช้อำนาจอธิปไตยอยู่ที่ส่วนกลางเพื่อแห่งเดียว ได้แก่ มีรัฐบาลเดียว มีรัฐสภาเดียวและมีศาลสูงเพียงแห่งเดียว อย่างไรก็ตามอำนาจทางการเมือง (Political Power) ของรัฐบาลสามารถโอนหรือกระจายให้แก่องค์กรปกครองในระดับล่างของรัฐได้ เช่น การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การมอบอำนาจให้แก่การบริหารส่วนภูมิภาค การจัดตั้งศาลแขวงในพื้นที่ต่าง ๆ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม รัฐก็สามารถเรียกคืนอำนาจการเมืองเหล่านั้นเมื่อไรก็ได้ตามแต่ที่รัฐจะปรารถนา ในขณะเดียวกัน รัฐก็สามารถกำหนดบทบาทและหน้าที่ขององค์กรในระดับล่างของรัฐได้ว่าจะให้องค์การบริหารเหล่านั้นมีอำนาจมากน้อยเพียงใด รับฟังคำสั่งจากรัฐมากน้อยเพียงแค่ไหนและต้องปฏิบัติต่อคำสั่งของรัฐอย่างไร จากแนวคิดดังกล่าว แม้ว่ารัฐเดี่ยวจะมีอำนาจอธิปไตยเพียงแห่งเดียว และรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง แต่รัฐเดี่ยวก็สามารถที่จะกระจายอำนาจทางการบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการให้แก่หน่วยงานต่างๆของรัฐได้ แต่ก็สามารถเรียกคืนได้เช่นกัน นอกจากนี้รัฐเดี่ยวยังสามารถกำหนดขอบเขตและอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานรัฐต่างๆได้ตามแต่ที่รัฐเดี่ยวต้องการ จากองค์ประกอบข้างต้นนี้เองที่เป็นการเปิดโอกาสให้รัฐเดี่ยวสามารถพัฒนาไปในรูปแบบของรัฐเดี่ยวที่แตกต่างหลากหลายและนำมาสู่ลักษณะของการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในสมัยปัจจุบันที่แตกต่างจากการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในอดีต แต่ก็ยังคงสาระสำคัญของความเป็นรัฐเดี่ยวอยู่ ปรากฏการณ์ของรัฐเดี่ยวแบบใหม่แสดงให้เห็นในกรณีของประเทศอังกฤษและญี่ปุ่น ที่ยังคงรักษารูปแบบของรัฐเดี่ยวไว้แต่ก็สามารถสร้างรูปแบบการมอบอำนาจ (devolution) ไม่เฉพาะแต่ในทางบริหารและตุลาการเท่านั้น แต่ยังมีการมอบอำนาจในทางนิติบัญญัติด้วยในกรณีของอังกฤษที่มอบอำนาจนิติบัญญัติให้แก่ สกอตแลนด์ เวลส์และไอร์แลนด์เหนือ

หากจะกล่าวถึงการกระจายอำนาจและการจัดตั้งเขตการปกครองพิเศษในรัฐเดี่ยวต่าง ๆ ทั่วโลกในปัจจุบันแล้ว พบว่า มิใช่เรื่องแปลกแต่ประการใดที่ประเทศที่ปกครองด้วยรูปแบบรัฐเดี่ยวจะมีการกระจายอำนาจและมีการดำเนินการจัดตั้งการปกครองเขตพื้นที่พิเศษไปพร้อม ๆ กัน เพราะเรื่องดังกล่าวเป็นปรากฏการณ์ที่เห็นได้ทั่วไปในรัฐเดี่ยวต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นอังกฤษ ญี่ปุ่น ฝรั่งเศษหรือแม้แต่ประเทศไทยที่มีการจัดตั้งเขตพื้นที่ซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอยู่ด้วยในบางลักษณะ ทั้งนี้เป็นไปตามหลักการกระจายอำนาจและหลักการยินยอมโดยรัฐ เช่น ในกรณีศึกษาของประเทศอังกฤษ ที่เกิดปรากฎการณ์มอบอำนาจทางนิติบัญญัติ ซึ่งถือเป็นรูปแบบหนึ่งของการกระจายอำนาจให้แก่ สกอตแลนด์ เวลล์และไอร์แลนด์เหนือ เป็นการสร้างปรากฏการณ์ใหม่ให้แก่การกระจายอำนาจหรือการมอบอำนาจของรัฐเดี่ยวให้แก่พื้นที่ต่าง ๆ อย่างชนิดที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน นอกจากนี้อังกฤษยังมีการสร้างระบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาคขึ้นอีกด้วย ซึ่งทั้งสองอย่างเป็นการแบ่งอำนาจจากศูนย์กลางให้กับพื้นที่ต่าง ๆ ของอังกฤษมากขึ้น โดยที่รัฐส่วนกลางเข้าควบคุมพื้นที่ในรูปแบบที่แตกต่างจากเดิมออกไป ซึ่งถือเป็นการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในมิติใหม่ที่แตกต่างจากรูปแบบการกระจายอำนาจในรูปแบบเดิมอย่างที่เรารับรู้กัน

กรณีศึกษาของประเทศญี่ปุ่น เป็นอีกประเทศหนึ่งที่มีความน่าสนใจ เพราะแม้ว่าญี่ปุ่นจะเป็นรัฐเดี่ยวแต่ก็มีพัฒนาการและรูปแบบการกระจายอำนาจที่เจริญก้าวหน้าไปอย่างมาก เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐเดี่ยวด้วยกัน สิ่งที่เห็นได้ชัดที่สุดถึงความก้าวหน้าในรูปแบบการกระจายอำนาจของญี่ปุ่นก็คือการสร้าง”ทบวงเขตปกครองพิเศษ”ขึ้นที่ส่วนกลาง ทำหน้าที่ในการดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่พิเศษต่าง ๆ เป็นการเฉพาะ เช่น สำนักพัฒนาแห่งฮ๊อกไกโด หรือสำนักพัฒนาแห่งโอกินาวา เป็นต้น จุดประสงค์ของการจัดตั้งทบวงเหล่านี้ ก็เพื่อการบริหารจัดการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่นั้นได้รับการดูแลจากภาครัฐเป็นกรณีพิเศษ ในขณะเดียวกันรัฐก็ต้องการควบคุมพื้นที่เหล่านี้ได้พิเศษด้วยในอีกทางหนึ่ง รวมทั้งการที่รัฐเองพิจารณาท้องถิ่นในเขตปกครองพิเศษเหล่านั้นเสมือนหนึ่งเป็น partner หรือ พันธมิตรร่วมในการพัฒนาของรัฐ ทั้ง ๆ ที่ประเทศญี่ปุ่นยังคงเป็นรัฐเดี่ยวอยู่ ในกรณีของประเทศญี่ปุ่น เขตปกครองพิเศษแบบนี้มีอยู่ 2 แห่งคือ ฮอกไกโดและโอกินาวา โดยที่จังหวัดฮอกไกโดยังมีจังหวัดย่อยอีก 11จังหวัด (sub-prefectures) กับอีก 86 เขต และจังหวัดฮอกไกโด ยังมีหน่วยงานกำกับดูแลจากส่วนกลางที่แตกต่างจากการกำกับดูแลองค์การปกครองท้องถิ่นอื่น ซึ่งได้แก่สำนักพัฒนาแห่งจังหวัดฮอกไกโด (Hokkaido Development Bureau) อยู่ภายใต้สังกัดของกระทรวงที่ดินโครงสร้างพื้นฐานและการคมนาคม ในขณะที่จังหวัดโอกินาวา มีหน่วยงานที่กำกับดูแลจากส่วนกลางที่เป็นพิเศษเช่นกัน ได้แก่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีและอยู่ภายใต้การดูแลของกระทรวงเศรษฐกิจ การค้าและอุตสาหกรรม รูปแบบรัฐเดี่ยวแบบใหม่มีนัยสำคัญที่สะท้อนให้เห็นว่ารูปแบบรัฐเดี่ยวสามารถปรับเปลี่ยนโครงสร้างของตนเองได้ให้ยึดหยุ่นและสอดคล้องกับลักษณะพิเศษทางด้านวัฒนธรรม อัตลักษณ์และประวัติศาสตร์ท้องถิ่นหรือพื้นที่ภูมิภาคโดยที่สามารถรักษาสถานภาพเดิมในการควบคุมจากส่วนกลางเอาไว้และรักษาหลักการที่ว่ารัฐเป็นอำนาจอธิปไตยเป็นหนึ่งเดียวไม่อาจจะแยกกันได้เพราะรูปแบบใหม่ดังกล่าวไม่ได้ถูกสร้างให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจากความเป็นรัฐเดี่ยวให้กลายเป็นรัฐรวม (federal state) แต่อย่างใด การปรับเปลี่ยนตัวเองของรัฐ (state transformation) อาจจะหมายถึงการรักษารูปการปกครองส่วนภูมิภาคเอาไว้แต่ปรับลักษณะการควบคุมโดยตรงให้เป็นการควบคุมโดยทางอ้อมอาจจะเป็นในรูปของหน่วยงานกึ่งอิสระ (Quasi-autonomous organizations) โดยรักษาอำนาจการควบคุมไว้เหมือนเดิมแต่ก็ไม่ให้กระทบกระเทือนต่อการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนอกจากนี้แล้วรัฐเดี่ยวแบบใหม่ยังอาจจะทำให้หน่วยงานส่วนภูมิภาคมีความรับผิดชอบมากขึ้นต่อประชาชนในท้องถิ่นก็อาจจะทำได้โดยเพิ่มองค์ประกอบในด้านสภาท้องถิ่น (chambers) ที่มาจากการเลือกตั้งอาจจะทางตรงหรือโดยทางอ้อมก็อาจจะทำได้ จนทำให้เกิดการแบ่งมอบอำนาจ(devolution) ในรูปแบบใหม่ที่ให้อำนาจนิติบัญญัติแก่ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นไปพร้อมๆกันด้วยแนวคิดเรื่องรัฐเดี่ยวแบบใหม่ที่เกิดขึ้นในหลายประเทศอาจจะนำมาใช้ได้ในกรณีของจังหวัดชายแดนภาคใต้

องค์ประกอบที่สำคัญของแนวคิดการกระจายอำนาจในพื้นที่ที่มีความหลากหลายชาติพันธ์จากข้อมูลที่ได้ศึกษามาแล้วข้างต้น อาจจะสรุปได้ว่าเป็นเรื่องของการคำนึงถึงความแตกต่างหลากหลายของความคิดเห็นและการยอมรับต่อรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่สมบูรณ์แบบ ตัวแบบการปกครองท้องถิ่นในพื้นที่ที่มีความหลากหลายทางชาติพันธ์และศาสนา การจัดการบริการแบบธรรมาภิบาล (good goberna) อาจจะไม่ใช่เพียงแค่มองว่าคนส่วนใหญ่เป็นชาติพันธ์อะไรหรือศาสนาอะไรและแต่ละกลุ่มมีทัศนะอย่างไรเท่านั้น หากยังจะต้องพิจารณาลึกไปถึงความหลากหลายและความแปรผันของการต่อสู้เพื่อครอบครองทรัพยากรทางการเมืองแห่งสัญลักษณ์ภายในกลุ่มแต่ละกลุ่มด้วย เพื่อมิให้เกิดความขัดแย้งและแตกแยกกันภายหลังจากการปรับเปลี่ยนโครงสร้างหรือรูปแบบการปกครองและการบริหารไปแล้ว การสร้างสถาบันทางการเมืองการปกครองที่มีประสิทธิผล มีความมั่นคงและยั่งยืนมิได้เกิดจากสูตรสำเร็จที่ง่ายเกินไปและมีผลในด้านลบที่ตามมาภายหลังมากจนเกินล้นต้นทุนของการเปลี่ยนแปลงเพื่อให้ได้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสมแนวคิดที่ได้มาจากการศึกษาก็คือการผสมผสานและบูรณาการการเมืองการปกครองท้องถิ่นและส่วนภูมิภาคที่สอดคล้องกับลักษณะพิเศษของการเมืองการบริหารและอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม พร้อมทั้งมีการจัดการทรัพยากรหรืองบประมาณของท้องถิ่นให้พอเพียงและมีประสิทธิภาพ มีทั้งองค์ประกอบพร้อมกับการกระจายอำนาจและฟื้นอำนาจอันชอบธรรมในชุมชนและสังคม กล่าวในอีกแง่หนึ่งก็คือการกระจายอำนาจต้องทำในลักษณะผสมผสานแบบตารางสลับไขว้หรือ matrix forms of decentralization ที่ดึงเอาองค์ประกอบในเนื้อหารูปแบบการปกครองท้องถิ่นในระดับย่อยหรือจุลภาคมาประสานกับการบริหารจัดการที่ดีหรือหลักธรรมรัฐในระดับมหภาค ในที่นี้การบริหารราชการในส่วนภูมิภาคก็ต้องมีการปรับและทำให้เกิดการจัดการที่ดีด้วย รูปแบบดังกล่าว จะดึงเอาองค์ประกอบในด้านเอกลักษณ์ทางวัฒนธรรม และหลักคุณธรรมในทางศาสนามาร่วมกับการปกครองท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในระดับย่อยคือระดับตำบล จนถึงจังหวัดและอนุภาค ในขณะที่มองค์ประกอบในด้านการเงินการคลังและการบริหารงานที่ดีที่เกิดจากการประสานหน่วยย่อยเหล่านี้เข้าเป็นหน่วยใหญ่ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ รูปแบบการบริหารในระดับภูมิภาคเช่นนี้อาจจะดึงเอาคุณลักษณะที่ดีของศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ ศอ.บต. (Southern Border ProvincesAdministrative Center-SBPAC) มาใช้ให้เป็นประโยชน์ องค์กรนี้จะประสานหน่วยย่อยของการปกครองท้องถิ่นให้เป็นองค์รวม โดยให้มีองค์กรแบบที่มาจากการเลือกตั้งในองค์กรระดับนี้ด้วย คือสภาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (Chamber of Southertn Border Provinces-CSBP) ในส่วนนี้จะเป็นกระจายอำนาจแบบใหม่ในลักษณะการมอบอำนาจ (devolution) โดย ศอ.บต. จะเป็นหน่วยงานกึ่งอิสระในระดับภูมิภาคที่เขามาดูแลการปกครองท้องถิ่นแบบใหม่ซึ่งจะเป็น“องค์กรการจัดการและการบริหารพัฒนาแบบพิเศษ” (special development administration organization) ในการแก้ปัญหาความขัดแย้งและความรุนแรงในสังคมที่มีความหลากหลายทางวัฒนธรรม เพื่อสร้างบูรณาการแห่งชาติ

กระแสการเรียกร้องการปกครองตนเอง ได้ทวีความเข้มข้นขึ้นในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้หลังจากที่กระแสสังคมมองว่ารัฐไม่สามารถใช้รูปแบบการปกครองแบบเดิมแก้ไขปัญหาความรุนแรงและความไม่สงบในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ ในขณะเดียวกันกลับมองว่ารัฐใช้อำนาจการปกครองในลักษณะของการกดขี่ ข่มเหง แยกส่วน ละเลยในส่วนของอัตลักษณ์ท้องถิ่นโดยไม่มีพื้นที่ให้กับความแตกต่าง หลากหลาย ประกอบกับความสำนึกในประวัติศาสตร์ของความเป็นชาติและตัวตนในอดีตกาลของคนในพื้นที่ถูกปลุกสร้างจากกลุ่มคนชนชั้นนำในทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองทำให้มีการปฏิเสธแนวทางการปกครองและองค์กรปกครองที่รัฐกำหนด สอดคล้องกับแนวคิดของ ฉันทนา บรรพศิริโชติ ที่มองว่า การที่สังคมไม่สามารถกำกับและควบคุมความรุนแรงได้ เป็นสิ่งที่พิสูจน์ในตัวเองว่าแนวทางการแก้ไขปัญหาที่ผ่านมายังไม่ได้ลงลึกไปถึงรากเหง้าของปัญหา และกระบวนการแก้ไขปัญหาไม่ได้เป็นผลมาจากการร่วมคิดร่วมทำของคนในพื้นที่เพียงพอ โดยเฉพาะกลุ่มคนที่ถูกมองว่าเป็นปฏิปักษ์กับรัฐ สังคมไทยอาจจะยังติดกับอยู่กับความคิดที่เป็นมายาคติเกี่ยวกับความเป็นชาติ การรวมศูนย์อำนาจการเมืองการปกครอง คนส่วนใหญ่ยังมองไม่ทะลุไปถึงความเป็นไปได้ของการมีรูปแบบการบริหารจัดการทางสังคม และรูปแบบการเมืองการปกครองที่อาจจะไม่เหมือนกันในทุกพื้นที่ เพื่อให้คนในประเทศสามารถอยู่ร่วมกันบนความแตกต่างได้

ปัญหาความรุนแรงของสถานการณ์ความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นปัญหาที่มีความละเอียดอ่อนซับซ้อนและเกิดความขัดแย้งเรื้อรังที่มีประวัติศาสตร์มายาวนานและเชื่อมโยงสัมพันธ์กับบริบทต่าง ๆ อย่างลึกซึ้ง ไม่ว่าจะเป็นมิติทางประวัติศาสตร์ ศาสนา วัฒนธรรมความมั่นคง กลไกการบริหารจัดการของรัฐ โดยได้มีการเคลื่อนไหวก่อเหตุการณ์หลายรูปแบบโดยเฉพาะอย่างยิ่งการก่อเหตุความรุนแรงที่ทำให้สูญเสียชีวิตและทรัพย์สินของคนไทยด้วยกันโดยที่ยังไม่ปรากฏทางแก้ไขปัญหาและนำไปสู่ความสงบสันติได้อย่างเป็นรูปธรรม สถานการณ์ความรุนแรงในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นปัญหาสำคัญประการหนึ่งของสังคมไทย สังคมไทยประกอบด้วยคนหลายเชื้อชาติ หลายศาสนา หลายภาษาและวัฒนธรรม สำหรับในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ประชาชนส่วนใหญ่เชื้อชาติมลายู นับถือศาสนาอิสลาม ใช้ภาษามลายูถิ่นในชีวิตประจำวัน โดยมีภาษาไทยเป็นภาษาราชการ ความแตกต่างดังกล่าวมิได้เป็นปัญหาหาต่อการอยู่ร่วมกัน ทุกคนเป็นประชาชนพลเมืองไทย กล่าวคือ มีสัญชาติไทย มีสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญเดียวกัน รวมถึงหลักศาสนา ความเชื่อ ความศรัทธาที่เป็นวิถีชีวิตของมุสลิมด้วย ดังนั้นการแก้ไขปัญหาความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ได้จะต้องเข้าใจและสร้างพลังความร่วมมือ สนับสนุนการแก้ไขปัญหา โดยเคารพความแตกต่างของคนในสังคมไทย เพื่อนำพาความสงบสุขและสันติสุข กลับคืนสู่พื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างยั่งยืน

ปัญหาที่เกิดขึ้นใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ น่ารับฟังตรงมิติเรื่องความเท่าเทียม และการบังคับใช้กฎหมายที่รัฐต้องให้ความเสมอภาคกันกับผู้คนทุกหมู่เหล่าอย่างเท่าเทียมกัน โดยไม่แยกว่าใครมีเพศ เผ่าพันธุ์ หรือเชื้อชาติที่ต่างกันอย่างใด แล้วจะได้อภิสิทธิมากน้อยกว่ากันนั้นไม่น่าจะถูกต้อง และมิตินี้เองน่าจะเป็นมิติที่สำคัญอันเป็นสาเหตุหลักของปัญหาใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้

เพราะในความเป็นจริงแล้วทั้งฝ่ายรัฐ และฝ่ายวิชาการต่างมีมุมมอง และมีการใช้ทฤษฎีในการวิเคราะห์สาเหตุหลักแห่งปัญหาของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ในมิติที่หลากหลายต่างกันไป แต่โดยภาพรวมแล้วในปัจจุบันหลายฝ่ายเห็นตรงกันว่า ปัญหาใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้มีเหตุแห่งปัญหาที่มากกว่าหนึ่งมิติ เช่น บางกลุ่มหรือแนวทางการวิเคราะห์เน้นว่าปัญหาหลักน่าจะอยู่ที่ระบบการจัดการของรัฐ องค์กรผู้ปฏิบัติ และความมีธรรมรัฐหรือไม่มีของกลไกรัฐ

บางสายวิเคราะห์ว่าสาเหตุหลักแห่งปัญหามาจากเรื่องโครงสร้างเชิงอำนาจ กล่าวคือเกิดความขัดแย้งระหว่างทุนเก่า ซึ่งครองอำนาจการเมืองในพื้นที่อยู่อย่างยาวนาน กับทุนใหม่ที่มีพลังเศรษฐกิจอย่างมหาศาล ต้องการเอาชนะทางการเมืองจึงได้ทำนโยบายต่าง ๆ อันเป็นการริดรอนผลประโยชน์ และกระทบต่อความคงอยู่ของสาขาหรือรากแก้วของพรรคการเมืองฝ่ายตรงข้าม เช่น นโยบายปราบปรามยาเสพติด ซ่อง บ่อน หวย และน้ำมันเถื่อน เป็นต้น

บางสายก็วิเคราะห์ว่าสาเหตุหลักแห่งปัญหาของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้นั้นมีความลึกซึ้งผูกพันธ์อยู่กับเรื่องของอัตตลักษ์หรือปัญหาประวัติศาสตร์ความเป็นชาติพันธุ์ของชาว 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้โดยที่เขาเหล่านั้นบางส่วนแท้จริงแล้วมีสำนึกยึดโยงว่าตนเองเป็นชาวมลายูปัตตานี ไม่ใช่ชาวสยาม โดยมีคนภายนอกหรือผู้ก่อการมองเห็นจุดดังกล่าวว่า สามารถนำมาใช้ประโยชน์ได้จึงได้ทำการปลุกระดมผลิตซ้ำทางความคิด ปลุกเร้าให้เกิดสำนึกชาตินิยมแบบสุดขั้ว โดยมีคำอธิบายว่ารัฐไทยเป็นฝ่ายทำให้รัฐปัตตานีเสื่อมสลายไป ( ซึ่งไม่เป็นความจริงเท่าใดนัก) ดังนั้น จึงต้องต่อสู้กลับคืนมา ประกอบกับการใช้แนวทางศาสนาอิสลามแนวเข้มข้นแบบจีฮัจ จึงเกิดความชอบธรรมกับการใช้กำลัง เพื่อต่อสู้จนขยายตัวรุนแรงเป็นเช่นทุกวันนี้

จะเห็นได้ว่าการมอง และวิเคราะห์สาเหตุแห่งปัญหาที่แตกต่างกันจะนำสู่แนวคิดในการแก้ไขปัญหาที่ต่างกัน เช่น กลุ่มที่มองเรื่ององค์กรการจัดการก็จะสาละวนอยู่กับการพยายามปรับรื้อโครงสร้าง พัฒนาองค์กรเป็นด้านหลัก แต่หากเรื่องนี้ไม่ใช่สาเหตุหลักของปัญหาแล้วเหตุการณ์จะไม่สงบลงอย่างแท้จริง

แต่หากเชื่อว่าสาเหตุหลักเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างอำนาจ การแก้ไขก็อาจจะเน้นไปที่ความพยายามจะกระจายอำนาจการบริหารหรือหาทางประนีประนอมประสานประโยชน์กับบรรดากลุ่มผู้มีอำนาจในพื้นที่ให้ลงตัวโดยหวังว่าจะทำให้สถานการณ์ดีขึ้น เช่นเดียวกันหากศรัทธา และคิดว่าปัญหาเบื้องลึกอยู่ที่การผลิตซ้ำทางความคิด การสร้างหรือระดมชาตินิยมมลายูปัตตานีบวกกับแนวทางจีฮัจแล้ว การแก้ปัญหาคงต้องทำหลายมิติ ที่สำคัญต้องคิดว่าศูนย์ดุลย์แห่งความขัดแย้งครั้งนี้ไม่ใช่อยู่ที่พื้นที่หรือการครอบครองพื้นที่ หากแต่อยู่ที่การผลิตซ้ำทางความคิด รวมถึงเครื่องมือ และกลไกการผลิตซ้ำดังกล่าว ซึ่งแนวคิดนี้คงต้องแยกแยะอีกว่ากลุ่มคนที่คิดเช่นนี้น่าจะมีปริมาณมากน้อยเพียงใด และอยู่ที่ใดบ้าง

ข้าพเจ้าคิดว่าคนทั่วไปจำนวนมากคงยังไม่มีมิติเรื่องชาตินิยมดังกล่าวมากนัก แต่ฝ่ายรัฐไทยเองคงต้องมองตัวเองเหมือนกันว่า รัฐไทยก็ใช่ว่าเบาอยู่ในเรื่องชาตินิยมบ้า ๆ ที่ไม่ยอมรับความต่างเอาแต่ความเหมือนเป็นสรณะ คนไทยรู้จัก และยอมรับคำว่า "เอกภาพบนความหลากหลาย" ได้มากน้อยเพียงใด ถ้าตอบได้แล้วก็จะได้ความสามารถในการแก้ปัญหาเบื้องลึกได้อย่างแท้จริง

ซ้ำร้ายในพื้นที่ยังมีอภิสิทธิชนเข้าไปปลุกเร้าความเป็นชาตินิยมให้กับคนไทย มีชาวบ้านในพื้นที่กล่าวว่า ไม่รู้ใครให้อาวุธ และฝึกราษฎรให้ป้องกันตนเอง เพียงแต่ฝึกให้กับราษฎรไทยมากกว่ามุสลิมเท่านั้นเอง ซึ่งเรื่องดังกล่าวคงต้องตรวจสอบความถูกต้องให้ดีไม่เช่นนั้นแล้วจะนำไปสู่ความเข้าใจผิด และกลายเป็นสาเหตุที่ไปเพิ่มน้ำหนักให้กับกลุ่มก่อการร้ายได้

เพราะโลกในปัจจุบันเป็นยุคโลกาภิวัตน์ และสังคมข่าวสารข้อมูล ผู้คนในพื้นที่มีความละเอียดอ่อนในความรู้สึก และส่วนมากมีแนวโน้มจะคิดเอาเองว่ารัฐไทยลำเอียง ช่วยแต่ราษฎรไทยแต่ทอดทิ้งราษฎรมลายู อันที่จริงความคิดนั้นมีลักษณะเป็นนามธรรมหากจะให้ความคิดฝังลึก และคงอยู่อย่างยาวนานจะต้องมีรูปธรรมมารองรับด้วย

โดยนัยนี้นามธรรมเรื่องความไม่เท่าเทียมระหว่างมลายู และไทย ในกรณีใหญ่มาก ๆ ก็เช่นเรื่องการบังคับใช้กฎหมายให้เกิดความเท่าเทียมกัน รูปธรรมในเรื่องนี้จึงน่าจะได้แก่การตีความของราษฎรมุสลิมใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ต่อการปฏิบัติของรัฐหรือชาวสยามอีก 70 กว่าจังหวัด ในกรณีการยึดทำเนียบเปรียบเทียบกับการขอยึดศาลากลางจังหวัดอย่างไรอย่างนั้น

งานนี้เจ้าหน้าที่รัฐบาล คงต้องปฏิบัติต่อปัญหาดังกล่าวให้เกิดรูปธรรมที่ว่า คนไทยหรือรัฐไทยมิได้ลำเอียงต่อชาวมลายูปัตตานีหรือชาวบ้านใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ เพียงแต่คำอธิบายหรือเหตุการณ์ที่จะพิสูจน์ความจริงยังมาไม่ถึง











ข้อเสนอรูปแบบการเมืองการปกครองที่สนองความคาดหวังพื้นฐานของประชาชนในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ได้แก่

1.รูปแบบการปกครองในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ต้องอยู่ภายใต้กรอบของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 1 คือ “ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้”

2.ต้องเป็นการปกครองที่ก่อให้เกิดความเป็นธรรมทางการเมืองในลักษณะที่ทุกฝ่ายเกิดความรู้สึกว่าตนเองมีที่ยืนและเป็นส่วนหนึ่งในสังคมไทย รับฟังเสียงส่วนใหญ่โดยไม่ละเลยเสียงส่วนน้อยคำนึง ถึงอัตลักษณ์ที่แตกต่าง รวมทั้งมีหลักประกันสิทธิเสรีภาพที่เป็นรูปธรรมแก่คนไทยพุทธซึ่งเป็นคนส่วนน้อยของพื้นที่

3.ต้องมีผู้บริหารที่มีอำนาจสูงสุดทางการปกครองเป็นคนในพื้นที่ มีจำนวนข้าราชการไทยพุทธและไทยมุสลิมเชื้อสายมลายูในสัดส่วนที่สอดคล้องกับจำนวนประชากร ทั้งนี้เพื่อให้ผู้บริหารและข้าราชการที่มีสำนึกรักท้องถิ่น และมีความรู้ความเข้าใจในวิถีชีวิต วัฒนธรรม และความต้องการของคนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง

4.ต้องมีกลไกที่เอื้อต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนในการริเริ่ม เสนอแนะ และตัดสินใจเชิงนโยบายที่เกี่ยวข้องกับกิจการของท้องถิ่น รวมทั้งกำกับ ติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลการปฏิบัติหน้าที่ของคณะผู้บริหารท้องถิ่นได้ในระดับที่ทำให้ประชาชนรู้สึกว่าตนเองได้มีอำนาจในการจัดการชีวิตของตัวเองดังที่กำหนด

5.ต้องมีระบบการกลั่นกรองผู้ที่จะลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้บริหารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่นที่สามารถลดการแข่งขันแตกแยกในชุมชนและสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ประชาชนในระดับหนึ่งว่า ผู้สมัครรับเลือกตั้งจำนวนหนึ่งเป็นบุคคลที่มีคุณธรรมและความรู้ความสามารถเหมาะสมกับการเป็นตัวแทนประชาชนอย่างแท้จริง

6.ควรต้องใช้ภาษาไทยและภาษามลายูปัตตานีควบคู่กันไปบนสถานที่และป้ายต่างๆ ของทางราชการ

7.ต้องมีระบบการศึกษาที่อยู่ในมาตรฐานกลางของกระทรวงศึกษาธิการ สอดคล้องกับความต้องการและอัตลักษณ์ท้องถิ่น โดยใช้หลักสูตรการศึกษาที่บูรณาการระหว่างสายสามัญและสายศาสนา รวมทั้งมีการเรียนการสอนวิชาภาษามลายูในโรงเรียนของรัฐ ในลักษณะที่ผู้ปกครองจากทุกกลุ่มวัฒนธรรมต่างมีความสบายใจและมั่นใจที่จะส่งบุตรหลานเข้ามาเรียน

8.ควรต้องมีการบังคับใช้ระบบกฎหมายอิสลามกับคนมุสลิมในพื้นทั้งในแง่ของบทบัญญัติ การวินิจฉัยตัดสิน และการมีสภาพบังคับ โดยเน้นไปที่กฎหมายว่าด้วยครอบครัวและมรดกซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตโดยตรงมากที่สุด





สรุป บทความ “มุมมองการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ พื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ในมิติที่หลากหลาย” ชี้ให้เห็นถึงมิติที่หลากหลายในรูปแบบการปกครองและการบริหารท้องถิ่นในจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่สะท้อนให้เห็นจากทัศนะของกลุ่มผู้นำท้องถิ่น ผู้นำทางศาสนาและผู้นำทางสังคมหลายกลุ่มสิ่งที่แสดงออกมาก็คือประเด็นใจกลางในเรื่องอัตลักษณ์และความแตกต่างทางศาสนาและชาติพันธุ์ที่รัฐมักจะกดทับ ปิดกั้นและแย่งชิงไปจากท้องถิ่น ปัญหายังรวมไปถึงความพยายามจะทำให้เกิดความผสมกลมกลืนโดยละเลยปัญหาความยุติธรรมที่ประชาชนและชนชั้นนำควรจะได้รับในแง่การแสดงออกซึ่งอัตลักษณ์หรือตัวตน ปัญหานี้สืบเนื่องมาจากการคลี่คลายประวัติศาสตร์ของโครงสร้างอำนาจ การกดทับ กีดกันและแย่งชิงอัตลักษณ์เป็นการบั่นทอนอำนาจ ความชอบธรรมและบ่อนทำลายการพัฒนาศักยภาพของชนชั้นนำในท้องถิ่นซึ่งผลที่ตามมาคือมันได้กลายเป็นการลดทอนอำนาจการควบคุมของสังคมไปด้วย ปัจจัยดังกล่าวยังส่งผลต่อการขยายตัวและลุกลามของความขัดแย้งที่เกิดในปัจจุบัน ที่สำคัญยิ่งไปกว่านั้น พัฒนาการทางการเมืองที่เป็นการขยายสถาบันประชาธิปไตยและการเลือกตั้งทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่นกลับไม่ได้ช่วยเสริมสร้างความเข้มแข็งของท้องถิ่น ในทางตรงกันข้าม ระบบการเลือกตั้งที่มีปัญหาภายในยิ่งมีผลกระทบในการเร่งความอ่อนแอและก่อให้เกิดความแตกต่างและแตกแยกภายในกลุ่มชนชั้นนำมากยิ่งขึ้น ตัวแบบที่ถูกเสนอขึ้นมา รวมทั้งทัศนะต่างๆของผู้นำกลุ่มต่างๆชี้ให้เห็นความเป็นไปได้ของการประสานกันระหว่างชนชั้นนำทางการเมืองท้องถิ่น และชนชั้นนำทางศาสนา รวมทั้งผู้นำตามธรรมชาติ กลไกแบบใหม่จะต้องสร้างขึ้นมาเพื่อฟื้นคืนอำนาจของสังคมและฟื้นอำนาจทางสัญลักษณ์ของสังคมที่มีทั้งคุณธรรมและการเปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมนับเป็นข้อเสนอแห่งการผสมผสานความต้องการของทุกฝ่ายเพื่อนำไปสู่พัฒนาการทางการเมืองและการบริหารท้องถิ่นที่สอดคล้องกับลักษณะพิเศษแห่งความหลากหลายวัฒนธรรมนอกจากนี้แล้ว การจัดการรูปแบบการปกครองที่สอดคล้องกับลักษณะท้องถิ่นที่มีอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรมและประวัติศาสตร์ยังเป็นการตอบโต้โจทย์ใหญ่ในเรื่องการแก้ปัญหา“ความรู้สึกไม่เป็นธรรมและความไม่ยุติธรรม” ที่ชนชั้นนำท้องถิ่นในจังหวัดชายแดนภาคใต้รู้สึกว่าถูกกระทำจากรัฐมาเป็นเวลายาวนานของประวัติศาสตร์ การแก้ปัญหาด้วยวิธีนี้น่าจะเป็นการช่วยลดเงื่อนไขความรุนแรงที่กำลังเกิดขึ้นอยู่ด้วย



****************************************

















บรรณานุกรม



ผศ.ดร.ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรีและดร.สุกรี หลังปูเต๊ะ. การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในพื้นที่ 3 จังหวัด

ชายแดนภาคใต้



นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. (2549). การกระจายอำนาจและการจัดการปกครองเขตพื้นที่พิเศษ: ศึกษาประเทศ

สหราชอาณาจักรและประเทศญี่ปุ่น



ฉันทนา บรรพศิริโชติ. (2552). การคุ้มครองชนกลุ่มน้อยและการเมืองการปกครองบนความแตกต่างทาง

อัตลักษณ์ : ประสบการณ์จากยุโรป



สาคร สิทธิศักดิ์. 2553.การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. เอกสารประกอบการสอนรายวิชา

การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. มหาวิทยาลัยทักษิณ.



รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและ

ราชกิจจานุเบกษา. 2550.



http://www.south.isranews.org. อีกครั้งกับ “นครปัตตานี” 8 ความคาดหวังของคนพื้นที่ต่อรูปแบบการ

ปกครองใหม่



****************************************

การปกครองพิเศษบนความแตกต่างทางอัตลักษณ์


กรณีพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้

                                                                          บุญตา  ช่างเหล็ก    ป.โท  การปกครองท้องถิ่น

ประเทศไทยใช้หลักการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ออกเป็น 3 หลัก คือ หลักการรวมอำนาจปกครอง (Centralization) หลักการแบ่งอำนาจการปกครอง (Deconcentration) และหลักการกระจายอำนาจปกครอง (Decentralization) โดยจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ระดับ คือ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ใช้หลักการกระจายอำนาจการปกครอง (Decentralization) ซึ่งหมายถึง การกระจายอำนาจการตัดสินใจ ทรัพยากร และภารกิจจากภาครัฐส่วนกลางให้แก่องค์กรอื่นใด ไม่ว่าจะเป็นองค์กรภาครัฐส่วนภูมิภาค องค์กรอิสระ องค์กรท้องถิ่น องค์กรเอกชน โดยเฉพาะภาคประชาชนไปดำเนินการแทน การกระจายอำนาจของรัฐมีผล ทำให้เกิดการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบต่าง ๆ โดยที่การปกครองท้องถิ่น หมายถึง การปกครองที่รัฐบาลมอบอำนาจหรือกระจายอำนาจให้ประชาชนในท้องถิ่นหนึ่งจัดการปกครองและดำเนินกิจการบางอย่างเพื่อผลประโยชน์รัฐและผลประโยชน์ของท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นมีองค์กรขับเคลื่อนที่ทำหน้าที่บริหารของการปกครองท้องถิ่นหรือราชการส่วนท้องถิ่นเรียกว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำหรับประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 5 ประเภท แบ่งเป็นประเภททั่วไป 3 ประเภท ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และประเภทพิเศษ 2 ประเภท ได้แก่ เมืองพัทยาและกรุงเทพมหานคร ในปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 5 ประเภท นี้ มีรูปแบบการบริหารราชการแบบนายกเทศมนตรีเข้มแข็งหรือหัวหน้าฝ่ายบริหารเข้มแข็ง (The Strong Mayor Form) รูปแบบการบริหารราชการแบบหัวหน้าฝ่ายบริหารเข้มแข็งนี้ มีพัฒนาการจากปัญหาการขาดอำนาจในการบริหารงานของนายกเทศมนตรี ตามที่ปรากฏในรูปแบบนายกเทศมนตรีอ่อนแอ นำไปสู่การแก้ไขปัญหาด้วยการเพิ่มอำนาจให้กับนายกเทศมนตรี เพื่อให้เป็นไปตามหลักการแบ่งแยกอำนาจอย่างแท้จริง โดยให้อำนาจนายเทศมนตรีในการแต่งตั้งและถอดถอนหัวหน้าฝ่ายต่าง ๆ ไม่ใช่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนอีกต่อไป ตลอดจนมีอำนาจในในการกำหนดนโยบาย เสนองบประมาณและตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีหน้าที่ในการออกกฎ ข้อบังคับต่าง ๆ ตลอดจนการสอดส่องดูแลการทำงานของฝ่ายต่าง ๆ ในการบริหารงาน

ปัจจุบันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนที่ 3 แนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน มาตรา 78 บัญญัติไว้ว่า รัฐต้องดำเนินกากรตามแนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ดังต่อไปนี้

(1) บริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปเพื่อการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และความมั่นคงของประเทศอย่างยั่งยืนโดยต้องส่งเสริมการดำเนินการตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงและคำนึงถึงผลประโยชน์ของประเทศชาติในภาพรวมเป็นสำคัญ

(2) จัดระบบการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น ให้มีขอบเขต อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบที่ชัดเจนเหมาะสมแก่การพัฒนาประเทศ และสนับสนุนให้จังหวัดมีแผนและงบประมาณเพื่อพัฒนาจังหวัด เพื่อประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่

(3) การกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่น รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น

(4) พัฒนาระบบงานภาครัฐ โดยมุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพ คุณธรรม และจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐควบคู่ไปกับการปรับปรุงรูปแบบและวิธีการทำงาน เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และส่งเสริมให้หน่วยงานของรัฐใช้หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการ

(5) จัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่นเพื่อให้การจัดทำและการให้บริการสาธารณะเป็นไปอย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และตรวจสอบได้ โดยคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน

(6) ดำเนินการให้หน่วยงานทางกฎหมายที่มีหน้าที่ให้ความเห็นเกี่ยวกับการดำเนินการของรัฐตามกฎหมายและตรวจสอบการตรากฎหมายของรัฐ ดำเนินการอย่างอิสระ เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปตามหลักนิติธรรม

(7) จัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง รวมทั้งจัดให้มีสภาพัฒนาการเมืองที่มีความเป็นอิสระ เพื่อติดตามสอดส่องให้มีการปฏิบัติตามแผนดังกล่าวอย่างเคร่งครัด

(8) ดำเนินการให้ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐได้รับสิทธิประโยชน์อย่างเหมาะสม

หมวด 15 การปกครองท้องถิ่น มาตรา 281 ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นและส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาในพื้นที่

ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

มาตรา 283 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีอำนาจหน้าที่โดยทั่วไปในการดูแลและจัดบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น และย่อมมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ โดยต้องคำนึงถึงความสอดคล้องกับการพัฒนาของจังหวัดและประเทศเป็นส่วนรวมด้วย

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมได้รับการส่งเสริมและสนับสนุนให้มีความเข้มแข็งในการบริหารงานได้โดยอิสระและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ สามามารถพัฒนาระบบการคลังท้องถิ่นให้จัดบริการสาธารณะได้โดยครบถ้วนตามอำนาจหน้าที่จัดตั้งหรือร่วมกันจัดตั้งองค์การเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ เพื่อให้เกิดความคุ้มค่าเป็นประโยชน์และให้บริการประชาชนอย่างทั่วถึง

จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2550 ได้ให้อำนาจท้องถิ่นในการปกครอง ดูแลตนเอง ภายใต้กฎหมายแห่งรัฐ แต่ปัจจุบันท้องถิ่นของไทยประสบปัญหาในการบริหารจัดการที่ไม่อาจตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้ตามที่ควรจะเป็น ปัญหาเหล่านี้ ได้แก่

1. โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีขนาดใหญ่ขึ้น มีการจัดบริการสาธารณะที่เพิ่มขึ้น แต่ชุมชนท้องถิ่นกำลังอ่อนแอ การใช้สิทธิในการปกครองตนเองของคนท้องถิ่นผ่านกระบวนการเลือกตั้งทางการเมือง ทำให้เกิดภาวะพึ่งพิงผู้นำมากกว่าที่พลเมืองของท้องถิ่นจะดำเนินการใช้สิทธิในการปกครองตนเอง

2. รูปแบบการบริหารราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยในปัจจุบันมีรูปแบบเดียว คือ ฝ่ายบริหารเข้มแข็ง มีการแยกอำนาจนิติบัญญัติออกจ่ายอำนาจบริหารอย่างชัดเจน ทำให้การต่อรองหรือถ่วงดุลในระบบสภาท้องถิ่นน้อยลง ผู้บริหารมีอำนาจทางการเมืองมาก ซึ่งหากท้องถิ่นใดที่ได้ผู้บริหารที่ขาดวิสัยทัศน์ ขาดคุณธรรม จริยธรรม ไม่ได้บริหารปกครองตามหลักธรรมาภิบาลอาจทำให้มีการแสวงหาอำนาจและผลประโยชน์ส่วนตัว

3. การแบ่งประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน 3 ประเภท ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ทำให้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยมีความซ้ำซ้อนในภารกิจและหน้าที่ ขาดการบูรณาการและความร่วมมือในกิจการอันเป็นสาธารณะประโยชน์ เกิดการลอกเลียนแบบ และแข่งขันกันมากขึ้น

4. ลักษณะท้องถิ่นของไทยมีความแตกต่างและหลากหลาย ปัญหา และความต้องการของแต่ละท้องถิ่นไม่เหมือนกัน แต่การกำหนดรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นและประเภทของการปกครองท้องถิ่นเป็นแบบเดียวกันทั้งประเทศ หรือที่เรียกว่าพิมพ์เขียว ทำให้การจัดบริการสาธารณะของท้องถิ่นไม่สามารถตอบสนองต่อปัญหา ความต้องการตลอดจนไม่สามารถแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนได้

5. การให้บริการสาธารณะของท้องถิ่นในปัจจุบันเน้นในเรื่องของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจเป็นหลัก โดยละเลยการพัฒนาในส่วนของสังคม วัฒนธรรม ภูมิปัญญาท้องถิ่นตลอดจนอัตลักษณ์ของท้องถิ่น ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถรักษาเอกลัษณ์หรืออัตลักษณ์ของท้องถิ่นไว้ได้

6. การปกครองท้องถิ่นที่มีรูปแบบสั่งการจากบนสู่ล่าง (TOP –DOWN) ทำให้ประชาชนมีสถานะเป็นเพียงผู้ถูกปกครอง เกิดความรู้สึกต่ำต้อยในสิทธิการเป็นพลเมืองของรัฐ เป็นเพียงเครื่องมือในใช้อำนาจรัฐในการปกครอง ซึ่งขัดแย้งกับประเทศที่มีการพัฒนาการด้านการเมืองการปกครองท้องถิ่นที่พลเมืองเกิดความรู้สึกภาคภูมิใจในสิทธิการปกครองตนเอง

สภาพปัญหาที่เกิดขึ้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเทศไทย ทำให้เกิดกระแสการเรียกร้องในเรื่องของการปกครองตนเองมากขึ้น ซึ่งการปกครองตนเองในที่นี้ไม่ได้หมายถึงการแบ่งแยกการปกครองออกจากรัฐ แต่เป็นการใช้สิทธิการปกครองตนเองตามรัฐธรรมนูญในขอบเขตของหลักการกระจายอำนาจ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดเรื่องรัฐเดี่ยว และรูปแบบการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในปัจจุบันของนครินทร์ เมฆไตรรัตน์ นักวิชาการ ได้ให้ความหมายของรัฐเดี่ยวไว้ว่า รัฐเดี่ยว คือ รัฐที่รวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง หรือมีผู้ใช้อำนาจอธิปไตยอยู่ที่ส่วนกลางเพื่อแห่งเดียว ได้แก่ มีรัฐบาลเดียว มีรัฐสภาเดียวและมีศาลสูงเพียงแห่งเดียว อย่างไรก็ตามอำนาจทางการเมือง (Political Power) ของรัฐบาลสามารถโอนหรือกระจายให้แก่องค์กรปกครองในระดับล่างของรัฐได้ เช่น การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การมอบอำนาจให้แก่การบริหารส่วนภูมิภาค การจัดตั้งศาลแขวงในพื้นที่ต่าง ๆ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม รัฐก็สามารถเรียกคืนอำนาจการเมืองเหล่านั้นเมื่อไรก็ได้ตามแต่ที่รัฐจะปรารถนา ในขณะเดียวกัน รัฐก็สามารถกำหนดบทบาทและหน้าที่ขององค์กรในระดับล่างของรัฐได้ว่าจะให้องค์การบริหารเหล่านั้นมีอำนาจมากน้อยเพียงใด รับฟังคำสั่งจากรัฐมากน้อยเพียงแค่ไหนและต้องปฏิบัติต่อคำสั่งของรัฐอย่างไร ซึ่งแตกต่างจากรูปแบบรัฐรวมที่มีอำนาจเพียงบางประการเท่านั้นที่รัฐบาลกลางสามารถเข้าไปควบคุมได้นอกเหนือจากนั้นเป็นอำนาจของรัฐบาลในระดับมลรัฐ

กระแสการเรียกร้องการปกครองตนเองในประเทศไทย ได้ทวีความเข้มข้นขึ้นในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้หลังจากที่กระแสสังคมมองว่ารัฐไม่สามารถใช้รูปแบบการปกครองแบบเดิมแก้ไขปัญหาความรุนแรงและความไม่สงบในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ ในขณะเดียวกันกลับมองว่ารัฐใช้อำนาจการปกครองในลักษณะของการกดขี่ ข่มเหง แยกส่วน ละเลยในส่วนของอัตลักษณ์ท้องถิ่นโดยไม่มีพื้นที่ให้กับความแตกต่าง หลากหลาย ประกอบกับความสำนึกในประวัติศาสตร์ของความเป็นชาติและตัวตนในอดีตกาลของคนในพื้นที่ถูกปลุกสร้างจากกลุ่มคนชนชั้นนำในทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองทำให้มีการปฏิเสธแนวทางการปกครองและองค์กรปกครองที่รัฐกำหนด สอดคล้องกับแนวคิดของ ฉันทนา บรรพศิริโชติ ที่มองว่า การที่สังคมไม่สามารถกำกับและควบคุมความรุนแรงได้ เป็นสิ่งที่พิสูจน์ในตัวเองว่าแนวทางการแก้ไขปัญหาที่ผ่านมายังไม่ได้ลงลึกไปถึงรากเหง้าของปัญหา และกระบวนการแก้ไขปัญหาไม่ได้เป็นผลมาจากการร่วมคิดร่วมทำของคนในพื้นที่เพียงพอ โดยเฉพาะกลุ่มคนที่ถูกมองว่าเป็นปฏิปักษ์กับรัฐ สังคมไทยอาจจะยังติดกับอยู่กับความคิดที่เป็นมายาคติเกี่ยวกับความเป็นชาติ การรวมศูนย์อำนาจการเมืองการปกครอง คนส่วนใหญ่ยังมองไม่ทะลุไปถึงความเป็นไปได้ของการมีรูปแบบการบริหารจัดการทางสังคม และรูปแบบการเมืองการปกครองที่อาจจะไม่เหมือนกันในทุกพื้นที่ เพื่อให้คนในประเทศสามารถอยู่ร่วมกันบนความแตกต่างได้

ในแวดวงวิชาการปัจจุบันได้มีการเสนอองค์กรปกครองแบบใหม่ที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของรัฐเดี่ยวแต่ใช้หลักการปกครองแบบกระจายอำนาจแบบใหม่ โดยได้มีการเสนอองค์กรบริหารส่วนภูมิภาคแบบใหม่ที่มีอำนาจหน้าที่ในการอำนวยการและแก้ปัญหานโยบายในการบริหารในสามจังหวัดภาคใต้ องค์กรนี้จะเป็นที่รวมขององค์กรส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น ฐานนะทางองค์หมายขององค์กรนี้จะเรียกว่า “ทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Southern Border Provinces Development Administration Bureau- SBPAB) ขึ้นต่อนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีทบวง มีฐานะเทียบเท่าทบวงพิเศษ มีการปกครองส่วนกลางและการบริหารงานส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษในส่วนภูมิภาค การปกครองพิเศษที่เรียกว่า “ทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” มีรัฐมนตรีทบวงเป็นผู้ดูแลนโยบาย มีปลัดทบวง รองปลัดทบวงและผู้อำนายการเขตทำหน้าที่ดูแลในแต่ละพื้นที่ในฐานะข้าราชการส่วนภูมิภาคแบบพิเศษควบคู่ไปกับองค์กรปกครองท้องถิ่นในทุกระดับ

นอกจากนี้ในการบริหารงานของทบวงการบริหารแบบพิเศษของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ยังควรมี”สมัชชาประชาชนจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Chamber of Southern Border Provinces-CSBP) อันเป็นสภาประชาชนพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นองค์กรตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เป็นสภาที่ปรึกษาและกลั่นกรองนโยบายภาคประชาชนประกอบด้วยผู้นำท้องถิ่น ผู้นำศาสนา ผู้รู้ทางการศึกษาและวัฒนธรรม รวมทั้งฝ่ายปกครองและฝ่ายความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นผู้ประสานนโยบายและแผน อำนวยความยุติธรรม รวมทั้งดูแลตรวจสอบบุคลากรและงบประมาณที่นำลงไปสู่ระดับหน่วยจังหวัด อำเภอ โดยเฉพาะหน่วยการปกครองท้องถิ่นในทุกระดับ เช่น ตำบล เทศบาล และจังหวัด ดูแลแผนยุทธศาสตร์การบริหารงานทั้งทางการเมืองและกระบวนการยุติธรรมในกลุ่มจังหวัดภาคใต้ชายแดนไว้ทั้งหมด สมาชิกหรือองค์ประกอบองค์กรสภาประชาชนระดับภาค (regional chamber) นี้จะมาจากตัวแทนภาคส่วนต่าง ๆ ของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ กล่าวคือมาจากองค์กรปกครองท้องถิ่น สมาคมธุรกิจในสามจังหวัด สภาหอการค้า สมาคมอุตสาหกรรม องค์กรภาคประชาสังคม โรงเรียนสอนศาสนา องค์กรทางศาสนา องค์กรพัฒนาเอกชน (NGOs) ในด้านต่าง ๆ เช่น การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การบรรเทาสาธารณภัย และการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน สถาบันการศึกษา อุดมศึกษา องค์กรวิชาชีพต่าง ๆ เช่น ครู แพทย์ พยาบาล อนามัย ทนายความ นักธุรกิจ ผู้ประกอบการรายย่อยทั้งชุมชนมุสลิมและพุทธ เกษตรกรและการค้ารายย่อย เป็นต้น องค์กรสภาสามจังหวัดชายแดนภาคใต้จะมาจากการเลือกตั้งทางออ้มจากตัวแทนของแต่ละกลุ่มอาชีพและกลุ่มทางสังคมเพื่อสภามีความยึดโยงกับสังคมและชุมชนท้องถิ่น เป็นตัวแทนให้แก่คนในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ในการบริหารราชการส่วนภูมิภาคในลักษณะตัวแทนทางวิชาชีพ (functional representation)

อำนาจหน้าที่สำคัญของสภานี้คือกำหนดแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาการเมืองและเศรษฐกิจในจังหวัดชายแดนภาคใต้ และพิจารณากลั่นกรอง รวมทั้งรับรองจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุน (subsidy) ที่ให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่นฝ่ายต่าง ๆ รวมทั้งงบประมาณโครงการ การพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้จากงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลที่ผ่านทางองค์กรบริหารแบบพิเศษ

องค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับตำบลและเทศบาลเหมือนรูปแบบเดิม มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนในท้องถิ่น มีอำนาจในการเก็บภาษีและบริหารงบประมาณการคลังส่วนท้องถิ่นเต็มที่ มีอำนาจในการออกข้อบัญญัติ รวมทั้งเพิ่มอำนาจในการจัดการท้องถิ่นในเรื่องทางศีลธรรม วัฒนธรรมและประเพณีให้มากขึ้น เช่น การกำหนดเขตปลอดอบายมุข ตำรวจศีลธรรม ประกาศห้ามเยาวชนออกนอกบ้านในยามวิกาลเว้นแต่มีผู้ปกครองอยู่ด้วย ฯลฯ การกำหนดนโยบายระดับท้องถิ่นจะต้องได้รับการรับรองจากสภาผู้รู้ทางศาสนา และประชาชน องค์กรปกครองท้องถิ่นแบบนี้ต้องพึ่งตนเองได้ มีการบูรณาการการและมีการจัดการแบบจุดเดียวเสร็จแบบ one-stop services

สำหรับองค์กรสภาผู้รู้ทางศาสนาในระดับตำบล ได้มาจากการเสนอชื่อและการเลือกสรรจากคณะกรรมการชุมชนผู้นำศาสนาอองค์กรภาคประชาชนและสถาบันการศึกษาในท้องถิ่น สภานี้เป็นที่ปรึกษาในกิจการศาสนาและศีลธรรมของสังคมขององค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น เพื่อให้มีจุดเชื่อมต่อในแกนบริหารแบบ matrix สมาชิกที่มาจากการคัดสรรนี้ควรจะต้องเป็นกรรมการโดยตำแหน่งขององค์กรปกครองท้องถิ่นด้วยจำนวน 1 ในสามของสมาชิกสภาท้องถิ่นเพื่อให้มีอำนาจในการยับยั้งในกรณีที่ผู้นำท้องถิ่นกระทำผิดในทางนโยบายและเกิดการทุจริตประพฤติมิชอบ องค์กรที่มีอยู่ที่น่าพิจารณาคือสภาวัฒนธรรมที่ในปัจจุบันมีอยู่แล้วโดยการจัดตั้งของกระทรวงวัฒนธรรมแต่องค์กรเดิมไม่มีบทบาทหน้าที่ในทางปฏิบัติมากนัก องค์กรแบบนี้มีลักษณะแบบสภาชูรอที่กล่าวถึงข้างต้นแต่มีลักษณะผสมผสานกับองค์กรด้านอื่นที่ไม่ใช่ศาสนาอย่างเดียว

การบริหารงาน ทบวงการบริหารกิจการจังหวัดชายแดนภาคใต้ Bureau of Southern Border Provinces Administration Affairs(BSBA) กล่าวโดยสรุป เพื่อให้ได้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสมแนวคิดที่ได้มาจากการศึกษาก็คือการผสมผสานและบูรณาการการเมืองการปกครองท้องถิ่นที่สอดคล้องกับลักษณะพิเศษของการเมืองการบริหารและอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม พร้อมทั้งมีการจัดการทรัพยากรหรืองบประมาณของท้องถิ่นให้พอเพียงและมีประสิทธิภาพ มีทั้งองค์ประกอบพร้อมกับการกระจายอำนาจ กล่าวในอีกแง่หนึ่งก็คือการกระจายอำนาจต้องทำในลักษณะผสมผสานที่ดึงเอาองค์ประกอบในเนื้อหารูปแบบการปกครองท้องถิ่นในระดับย่อยหรือจุลภาคมาประสานกับการบริหารจัดการที่ดีหรือหลักธรรมรัฐในระดับมหภาค ดึงเอาองค์ประกอบในด้านเอกลักษณ์ทางวัฒนธรรม และหลักคุณธรรมในทางศาสนามาร่วมกับการปกครองท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในระดับย่อยคือระดับตำบลและหมู่บ้าน ในขณะที่มีองค์ประกอบในด้านการเงินการคลังและการบริหารงานที่ดีที่เกิดจากการประสานหน่วยย่อยเหล่านี้เข้าเป็นหน่วยใหญ่ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ในรูปทบวงการปกครองพิเศษจังหวัดชายแดนภาคใต้โดยไม่ขัดกับหลักการรัฐเดี่ยวของประเทศไทย

จากรูปแบบการปกครองพิเศษที่นักวิชาการนำเสนอข้างต้น ทำให้เห็นว่ามีความพยายามที่จะเปลี่ยนโฉมรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เน้นการกระจายอำนาจแนวใหม่ที่ให้ความสำคัญกับประเด็นทางความแตกต่างหลากหลายตามพื้นที่มากขึ้น โดยจุดเด่นของแนวคิดดังกล่าวคือการเปิดพื้นที่ให้ภาคประชาสังคมในพื้นที่ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางการพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง ทิศทางการพัฒนาให้ความสำคัญกับทุกระดับส่วนย่อยของสังคม ครอบคลุมทุกมิติของการพัฒนาอันได้แก่ มิติทางด้านเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม การเมืองและประวัติศาสตร์

รูปแบบการปกครองพิเศษบนความแตกต่างทางอัตลักษณ์ที่ได้มีการเสนอนี้ หากเปรียบเทียบกับต่างประเทศมีแนวคิดที่คล้ายคลึงกับการกระจายอำนาจและการจัดการปกครองเขตพื้นที่พิเศษของประเทศญี่ปุ่น ญี่ปุ่นมีสถานะเป็นรัฐเดี่ยวเหมือนกับประเทศไทยแต่มีพัฒนาการและรูปแบบการกระจายอำนาจที่เจริญก้าวหน้าไปอย่างมาก เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐเดี่ยวด้วยกัน สิ่งที่เห็นได้ชัดที่สุดถึงความก้าวหน้าในเรื่องรูปแบบการกระจายอำนาจของญี่ปุ่นนั้นก็คือ การสร้าง “ทบวงเขตปกครองพิเศษ” ขึ้นที่ส่วนกลาง ทำหน้าที่ในการดูแลองค์กรปกครองท้องถิ่นในพื้นที่พิเศษต่าง ๆ เป็นการเฉพาะ เช่น สำนักพัฒนาแห่งฮ็อกไกโด (Hokkaido Development Bureau) หรือสำนักพัฒนาแห่งโอกินาวา (Okinawa Development Agency) โดยจุดประสงค์ของการจัดตั้งทบวงเหล่านั้น ก็เพื่อการบริหารจัดการให้องค์กรปกครองท้องถิ่นในพื้นที่นั้นได้รับการดูแลจากรัฐเป็นกรณีพิเศษ ในขณะเดียวกันรัฐก็ต้องการควบคุมพื้นที่เหล่านี้ได้พิเศษด้วยในอีกทางหนึ่ง รวมทั้งการที่รัฐเองพิจารณาท้องถิ่นในเขตปกครองพิเศษเหล่านั้นเสมือนหนึ่งเป็น Partner หรือ “พันธมิตรร่วมในการพัฒนาของรัฐ” ทั้ง ๆ ที่ประเทศญี่ปุ่นยังคงเป็นรัฐเดี่ยวอยู่

ประเทศญี่ปุ่นถือได้ว่ามีลักษณะและรูปแบบการกระจายอำนาจที่แตกต่างจากการกระจายอำนาจในรัฐเดี่ยวอื่น ๆ หรือรัฐเดี่ยวโบราณอย่างมาก เนื่องจากมีวิวัฒนาการทางการกระจายอำนาจที่สูงอีกทั้งยังมีระดับการกระจายอำนาจในรูปแบบปกติ (ซึ่งหมายถึงการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ค่อนข้างสูงมากด้วย โดยรูปแบบและลักษณะการกระจายอำนาจที่จะกล่าวถึงต่อไปนี้ ก็คือ “การจัดเขตปกครองพิเศษ” ซึ่งมิใช่ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” อย่างที่คนส่วนใหญ่มักเข้าใจ เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมักปรากฏอยู่ให้เห็นทั่วไปในประเทศต่าง ๆ โดยเฉพาะการปกครองในเขตเมืองหลวง เช่น กรุงเทพมหานคร กรุงโตเกียว กรุงปารีส หรือลอนดอน เป็นต้น

แนวคิดการปกครองตนเองหรือการปกครองรูปแบบพิเศษ ถือเป็นแนวทางการประนีประนอมเพื่อหลีกเลี่ยงการแยกตัวเป็นอิสระ (Secession) ของคนกลุ่มน้อยและยังเป็นทางเลือกที่รัฐบาลกลางยอมจำกัดอำนาจอธิปไตยเหนือพื้นที่เฉพาะของคนกลุ่มน้อย แต่ในขณะเดียวกันก็ยึดโยงกันเอาไว้ด้วยหลักการที่ว่าเขตพิเศษใช้อำนาจตามที่ได้รับมาจากส่วนกลางอันเป็นข้อตกลงร่วมกัน และมีกรอบหลักของการแบ่งอำนาจความรับผิดชอบระหว่างรัฐบาลกลางและเขตปกครองตนเอง

อย่างไรก็ตามถึงแม้ว่ารูปแบบการปกครองพิเศษที่นักวิชาการนำเสนอจะเปิดพื้นที่ให้กับความแตกต่างและหลากหลาย ในส่วนของการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมมากขึ้น แต่ขณะเดียวกันก็ไม่มีใครรับประกันได้ว่า หากทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (Southern Border Provinces Development Administration Bureau- SBPAB) เกิดขึ้นจริงจะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ของจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ Thomas Benedikter ตั้งข้อสังเกตว่าการประเมินว่ากรณีการปกครองตนเองใดประสบความสำเร็จหรือไม่ อาจทำได้หลายระดับตั้งแต่ การติดตามดูเสถียรภาพทางการเมืองไปจนถึง การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของเขตปกครองตนเองนั้น ๆ หากจะดูประเด็นเฉพาะลงไปก็ควรย้อนกลับไปหาเป้าหมายพื้นฐานของการใช้รูปแบบนี้ โดยได้ตั้งคำถามเป็นเกณฑ์การประเมินได้แก่ 1) มีหลักประกันระดับอำนาจในการปกครองตนเองอย่างมีนัยสำคัญหรือไม่ ? 2) อัตลักษณ์ของกลุ่มชาติพันธุ์และวัฒนธรรมที่แตกต่างในประเทศได้รับการคุ้มครองหรือไม่ ? 3) กระบวนการอยู่ร่วมกันของกลุ่มชาติพันธุ์ในสังคมเดียวกันได้รับการส่งเสริมหรือไม่? 4) ความรุนแรงยุติลงหรือไม่? และความเป็นเอกภาพของประเทศยังคงดำรงอยู่หรือไม่ ? และ 5) พลเมืองในประเทศโดยรวมมีหลักประกันความเสมอภาคเท่าเทียมกันหรือไม่ ไม่ว่าจะเป็นคนกลุ่มชาติพันธุ์ใด

การศึกษาเปรียบเทียบเงื่อนไขความสำเร็จของการใช้รูปแบบเขตการปกครองตนเองในยุโรปแสดงให้เห็นถึงความสำคัญของสภาพแวดล้อมทางการเมือง และกระบวนการไปสู่ข้อตกลงที่มาจากการมีส่วนร่วมของหลายฝ่ายรวมไปถึงการออกแบบองค์กร กฎหมาย ที่มีความยืดหยุ่นเพียงพอที่จะรับมือกับสถานการณ์ในระยะยาว หรือ การให้ความสำคัญกับกลไกแก้ไขความขัดแย้ง หรือความชัดเจนของกระบวนการปรึกษาหารือ ที่จำเป็นสำหรับความแก้ไขขัดแย้งที่อาจเกิดขึ้นระหว่างรัฐบาลกลางและเขตปกครองตนเอง เงื่อนไขพื้นฐานของการปกครองตนเอง คือ ความชัดเจนของขอบเขตพื้นที่ ทรัพยากรและการเงิน และที่สำคัญคือหลักประกันเรื่องการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในเขตปกครองตนเอง ข้อเสนอแนะที่น่าสนใจคือการมองการปกครองตนเองเป็นกระบวนการต่อเนื่องและเป็นพัฒนาการที่เป็นขั้นเป็นตอนไป

สำหรับการปกครองพิเศษในจังหวัดชายแดนภาคใต้ มีปัจจัยหรือเงื่อนไขสำคัญที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองพิเศษ ได้แก่ เงื่อนไขเพื่อส่งเสริมการอยู่ร่วมกัน และเงื่อนไขที่เป็นความเสี่ยงต่อเสถียรภาพของสังคมและการเมือง

เงื่อนไขเพื่อส่งเสริมการอยู่ร่วมกัน การปฏิรูปแห่งรัฐและระบบการเมืองการปกครองที่มีพลวัตหรือไม่หยุดนิ่ง เป้าหมายของการดำรงอยู่ของรัฐไม่ใช่เพื่อตัวรัฐเอง แต่เพื่อประโยชน์สุขของพลเมืองแห่งรัฐ ทิศทางการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญคือ ประการแรก การยอมรับบรรทัดฐานทางการเมืองใหม่บนพื้นฐานของสิทธิของคนกลุ่มอื่น ๆ ในสังคม ประการต่อมา คือ การกระจายอำนาจอย่างมีนัยสำคัญ การรองรับความหลากหายของรูปแบบการปกครองแม้อยู่ภายใต้ประเทศเดียวกัน ซึ่งนับได้ว่าเป็นพัฒนาการที่ก้าวหน้าของรัฐสมัยใหม่ เช่น ประเทศสเปนมีข้อตกลงให้แต่ละชุมชนไม่ต้องมีอำนาจในลักษณะเดียวกันได้ เบลเยี่ยมให้มีชุมชนคนพูดภาษาเยอรมันโดยไม่มีพื้นที่การบริหารงานโดยเฉพาะ หรือโอแลนด์ ที่มีฐานะในสหภาพยุโรป และมีข้อยกเว้นมั่งคับให้เรียนภาษา ฟินนิช ซึ่งเป็นภาษาหลักของประเทศ รวมไปถึงการที่ผู้ชายไม่ต้องเกณฑ์ทหาร เป็นต้น

เงื่อนไขที่เป็นความเสี่ยงต่อเสถียรภาพทางสังคมและการเมือง สำหรับประเทศไทย อาจจะต้องทำความเข้าใจก่อนว่าปัญหาภาคใต้เกี่ยวข้องกับอัตลักษณ์อย่างไร หรือในทางตรงกันข้าม การส่งเสริมอัตลักษณ์จะเป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาได้อย่างไร ในขั้นปัจจุบันความรุนแรงที่เกิดขึ้นเกินเลยกว่าที่จะใช้มาตรการการป้องกันอย่างเดียว เพราะกลุ่มก่อการได้เกิดขึ้นแล้วและได้ขยายตัวไปแล้ว วิธีการแก้ไขความขัดแย้งได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหา

การนำเสนอแนวคิดและรูปแบบการปกครองจนเองของกลุ่มชาติพันธุ์ที่แตกต่างสำหรับสังคมไทยถูกมองว่าไม่เหมาะสม ด้วยความเชื่อที่ว่าแนวความคิดนี้ไม่เป็นที่ยอมรับ และสังคมไทยไม่ได้มีปัญหาการเลือกปฏิบัติต่อคนกลุ่มน้อย ในขณะที่คนในพื้นที่ยังอ้างถึงความเจ็บปวดในประวัติศาสตร์ และความไม่ยุติธรรมที่คนมลายูมุสลิมได้รับ แต่หากย้อนกลับไปทบทวนการแก้ไขปัญหาสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่ผ่านมาเกือบหนึ่งศตวรรษก็น่าจะเป็นเครื่องยืนยันได้ว่าสังคมไทยไม่มีนวัตกรรมในการแก้ไขปัญหาสำคัญนี้สักเท่าไร ฉะนั้นจึงน่าจะเป็นเวลาที่เหมาะสมอย่างยิ่งที่จะเปิดให้เห็นความเป็นไปได้อื่น ๆ และเปิดให้กระบวนการแก้ไขปัญหาเป็นของทุก ๆ คน นอกเหนือจากการจำกัดให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐฝ่ายเดียว

หากพิจารณาถึงโครงสร้างการเมืองการปกครองที่เป็นอยู่โดยเฉพาะนโยบายการกระจายอำนาจและการใช้ประโยชน์จากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็จะพบว่าผลการประเมินความก้าวหน้าของการกระจายอำนาจที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ยังห่างไกลจากเป้าหมายการกระจายอำนาจที่แท้จริงอย่างมาก เหตุผลสำคัญที่สนับสนุนแนวคิดนี้คือ การกระจายอำนาจที่แท้จริงไม่จำเป็นต้องใช้รูปแบบเดียวกันทั้งประเทศ เพราะแต่ละพื้นที่ แต่ละภูมิภาคแต่ละจังหวัดย่อมมีความแตกต่างกันทั้งระบบโครงสร้างสังคม และเศรษฐกิจ การกระจายอำนาจที่ใช้กฎหมายในลักษณะแบบเดียวกันไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ใดแก่องค์กรที่ใช้อำนาจและประชาชนผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการกระจายอำนาจ ยกตัวอย่างเช่น การใช้กฎหมายที่ออกจากส่วนกลางบังคับใช้กับท้องถิ่นทั่วประเทศเหมือนกันหมด ทำให้การปฏิบัติงานในพื้นที่จริงมีปัญหา ข้อระเบียบ กฎหมายที่ออกจากรัฐส่วนกลางไม่สามารถเอื้ออำนวยให้เกิดประโยชน์สุขแก่คนในท้องถิ่นได้ ในทางกลับกันทำให้คนท้องถิ่นได้รับความเดือดร้อน ไม่เป็นธรรมในการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว หากมีการกระจายอำนาจที่แท้จริงท้องถิ่นควรมีการตัดสินใจในการจัดสรรทรัพยากรหรือจัดสรรผลประโยชน์ให้แก่ประชาชนส่วนรวมในท้องถิ่น ซึ่งในภาคปฏิบัติจริงการตัดสินใจในการจัดสรรทรัพยากรต่าง ๆ ของท้องถิ่นถูกกำหนดโดยรัฐบาลส่วนกลาง ท้องถิ่นเป็นเพียงผู้ถูกปกครองอีกชั้นหนึ่งที่ต้องรับคำสั่ง นโยบาย ข้อบังคับของรัฐบาลกลางมาปฏิบัติให้เกิดผลสำเร็จ

สรุป บทความเรื่องการปกครองพิเศษบนความแตกต่างทางอัตลักษณ์ กรณีพื้นที่สาม จังหวัดชายแดนภาคใต้ชี้ให้เห็นถึงแนวคิดการปกครองรูปแบบใหม่ของพื้นที 3 จังหวัดชายแดภาคใต้ที่มีมุมมองจากนักวิชาการที่เสนอรูปแบบการปกครองพิเศษเพื่อต้องการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในเรื่องของอัตลักษณ์ ชาติพันธุ์ ตลอดจนการแก้ไขปัญหาความไม่สงบต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในพื้นที่ ซึ่งรูปแบบที่นักวิชาการนำเสนอนั้น ได้ให้ความสำคัญในเรื่องของการปกครองที่มีส่วนร่วมจากภาคประชาสังคมที่ความหลากหลายทางเศรษฐกิจ และสังคม แต่เนื่องจากรูปแบบดังกล่าวเป็นเพียงข้อเสนอหรือโมเดลตัวอย่าง ที่ยังไม่ได้นำไปสู่การปฏิบัติจริงในพื้นที่ ดังนั้น จึงไม่อาจกล่าวได้ว่าข้อเสนอหรือโมเดลตัวอย่างดังกล่าวจะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ ทั้งนี้ยังขึ้นอยู่กับเงื่อนไขและบริบทของการเมืองระดับชาติด้วยว่ามีความจริงใจในการผลักดันให้ข้อเสนอดังกล่าวได้รับการตอบสนองเพียงใด แต่อย่างไรก็ตามข้อเสนอดังกล่าวก็เป็นการเปิดมิติใหม่ของการเมืองการปกครองที่ให้ความสำคัญกับความแตกต่างและความหลากหลายและสอดคล้องกับแนวคิดการกระจายอำนาจที่แท้จริง



---------------------------------------------

































































บรรณานุกรม





ฉันทนา บรรพศิริโชติ “การปกครองชนกลุ่มน้อย และการเมืองการปกครองบนความแตกต่าง

ทางอัตลักษณ์ : ประสบการณ์จากยุโรป,กรุงเทพฯ : มูลนิธิฟริริชเนามัน,2009



นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ “การกระจายอำนาจและการจัดการปกครองเขตพื้นที่พิเศษ : ศึกษา

ประเทศสหราชอาณาจักรและประเทศญี่ปุ่น รัฐศาสตร์สาร ปีที่ 29 (ฉบับพิเศษ) 2551,

: หน้า 81-126



บุฆอรี ยีหมะ . การปกครองท้องถิ่นไทย .กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

2550.



สาคร สิทธิศักดิ์. 2553.การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. เอกสารประกอบการสอนรายวิชา

การปกครองท้องถิ่นเปรียบเทียบ. มหาวิทยาลัยทักษิณ.



สำนักประงานงานการเมือง,สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

พุทธศักราช 2550. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรี และราชกิจจานุเบกษา.2550.