การปกครองส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษ
แก้ปัญหา 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ ?
นนธวัฒน์ โปชะดา
ป.โท การปกครองท้องถิ่น UMDC
ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้กล่าวถึงการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยไว้ในหมวด ๑๔ ตั้งแต่มาตรา ๒๘๑-๒๙๐ สาระสำคัญ คือ ความเป็นอิสระตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งด้านอำนาจหน้าที่ การเงินงบประมาณ การบริหารจัดการและการตรวจสอบ ภายใต้การมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ
รูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็น องค์การบริหารส่วนจังหวัด,เทศบาล,องค์การบริหารส่วนตำบล,เมืองพัทยาหรือกรุงเทพมหานคร ต่างมีลักษณะที่เหมือนกันคือ มีฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ ข้าราชการประจำ และประชาชนผู้ใช้สิทธิ์ เป็นองค์ประกอบในระบบการปกครอง ฝ่ายบริหารหรือนายกและฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภา ต้องมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนผู้มีสิทธิ์ และมีข้าราชการประจำเป็นกลไกให้การบริหารจัดการเป็นไปตามระบบระเบียบข้อกฎหมาย อย่างไรก็ดีเมื่อเทียบเคียงกับการเมืองระดับประเทศ จะเห็นว่าการปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่มีฝ่ายตุลาการของท้องถิ่น แต่จะใช้อำนาจตุลาการจากส่วนกลางเหมือนกันทุกท้องถิ่น ในความเหมือนกันของท้องถิ่นรูปแบบต่างๆ ยังมีความแตกต่างหลากหลายในรายละเอียดของแต่ท้องถิ่นอีก ความแตกต่างบางอย่างสะท้อนความเป็นอิสระและความเป็นอัตลักษณ์ของประชาชนในท้องถิ่น มีความเป็น “ตัวกู ของกู” เช่นเมืองพัทยา
ในแวดวงการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้มีความพยายามที่จะให้มี องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ในท้องถิ่นต่างๆ หลายแห่ง เช่น จังหวัดภูเก็ต จังหวัดนครราชสีมา สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ แหลมฉบัง แม่สอด และคงมีอีกหลายท้องถิ่นที่คนในพื้นที่นั้นหรือฝ่ายบริหารเห็นว่าน่าจะมีการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่นที่เหมาะสมกับพื้นที่นั้นมากกว่ารูปแบบที่มีอยู่ในปัจจุบัน
ขณะนี้ประเทศไทยมีการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอยู่แล้ว 2 รูปแบบ คือ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา และรูปแบบทั่วไป 3 รูปแบบ คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล
กรุงเทพมหานคร มีวิวัฒนาการมายาวนานตั้งแต่สมัยพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 จากการตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพขึ้นเป็นสุขาภิบาลแห่งแรกของประเทศไทย จนถึงปี พ.ศ.2518 จึงได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครเป็นราชการส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
เหตุผลในการจัดตั้งกรุงเทพมหานครเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษก็เนื่องจากกรุงเทพมหานครเป็นมหานครที่มีประชากรอยู่หนาแน่น และเป็นศูนย์รวมของกิจการต่างๆ จึงมีความจำเป็นจะต้องจัดรูปการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
เมืองพัทยา มีวิวัฒนาการมาจากเป็นหมู่บ้านแห่งหนึ่งในตำบลนาเกลือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 ในปี พ.ศ.2499 ได้จัดตั้งสุขาภิบาลนาเกลือแต่หมู่บ้านพัทยายังอยู่นอกเขตสุขาภิบาล จนกระทั่ง พ.ศ.2507 ทางราชการจึงได้ขยายเขตสุขาภิบาลนาเกลือครอบคลุมไปถึงหมู่บ้านพัทยาด้วย และได้มีกฎหมายจัดตั้งเป็น เมืองพัทยาซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเมื่อปี พ.ศ.2521
เหตุผลในการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารเมืองพัทยา สืบเนื่องจากสุขาภิบาลนาเกลือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี มีความเจริญก้าวหน้าทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว และเป็นสถานที่พักตากอากาศที่มีชื่อเสียงที่สุดแห่งหนึ่งของประเทศ มีนักท่องเที่ยวชาวไทยและชาวต่างประเทศนิยมมาพักผ่อน จึงสร้างรายได้ให้แก่ประเทศจำนวนมาก การเจริญก้าวหน้าอย่างรวดเร็วได้ก่อให้เกิดปัญหาทางสังคม สิ่งแวดล้อม การผังเมืองและการควบคุมการก่อสร้างอาคาร ซึ่งเป็นปัญหาที่ไม่เกี่ยวข้องเฉพาะกับประชาชนในท้องถิ่นเท่านั้น ยังมีผลกระทบเกี่ยวโยงของประเทศโดยเฉพาะต่อการท่องเที่ยว จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการร่วมมือกันหาทางแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยเร่งด่วน และโดยที่การปกครองท้องถิ่นในรูปสุขาภิบาลไม่เหมาะสมกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคม ควรจัดตั้งเมืองพัทยาให้เป็นหน่วยราชการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาของท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสอดคล้องกับหลักแห่งการปกครองตนเองในระบอบประชาธิปไตย
การปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยได้มีการปฏิรูปครั้งสำคัญเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และด้วยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบสุขาภิบาลต้องยุบเลิกไป และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ที่มีอยู่ทั้ง 5 รูปแบบ ต้องปรับปรุงโครงสร้างการบริหารและการดำเนินงานใหม่ เหมือนกันทั้ง 5 รูปแบบ
การที่มีผู้หยิบยกเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมาพูดถึงกันมากคงเนื่องมาจากในมาตรา 78 ของหมวดที่ว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ได้บัญญัติว่า “รัฐต้องกระจายอำนาจ ให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง พัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่น และระบบสาธารณูปโภค และสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึง และเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ ของประชาชนในจังหวัดนั้น”
นั่นหมายถึงในจังหวัดที่มีความพร้อม อาจจัดให้มีการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเฉพาะของจังหวัดนั้นได้ตามที่รัฐบาลและรัฐสภาจะกำหนด แต่จน กระทั่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ได้ถูกยกเลิกไปก็ไม่ได้มีการพัฒนาจังหวัดใดให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่แต่ประการใด และไม่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบ พิเศษเพิ่มขึ้นอีกนอกจากที่มีอยู่แล้ว 2 รูปแบบ คือ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา และอีก ประการหนึ่ง คงเนื่องจากมีบางท้องถิ่นมีปัญหาสลับซับซ้อนเพิ่มขึ้นมากไม่อาจใช้การปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปที่มีอยู่แล้วแก้ปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงมีแนวคิดจะจัดให้มีการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ที่เหมาะสมเฉพาะของท้องถิ่นนั้น เช่น แหลมฉบัง และสามจังหวัดชายแดนใต้ เป็นต้น รัฐธรรมนูญพ.ศ.2550 ได้บัญญัติเรื่องการพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ไว้ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 78(3) เหมือนกับมาตรา 78 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 แต่ยังไม่ทราบว่ารัฐบาลในปัจจุบันจะมีนโยบายในเรื่องนี้อย่างไร เพราะจากคำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2551 ก็ไม่ได้กล่าวถึงเรื่องนี้ไว้แต่ประการใด
ส่วนในเรื่ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 284 วรรคเก้า ความว่า “การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีโครงสร้างการบริหารแตกต่างจากที่บัญญัติไว้ในมาตรานี้ ให้กระทำได้ตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง ”เข้าใจได้ว่า หากไม่มีกฎหมายที่ว่าด้วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษออกมาใช้บังคับโดยทั่วไป ท้องถิ่นที่มีความจำเป็นและมีเหตุผลเพียงพอก็สามารถขอจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษได้ โดยมีรูปแบบและกฎหมายเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เช่นเดียวกับกรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
เมื่อพิเคราะห์ดูวิวัฒนาการการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษของประเทศไทยทั้ง 2 รูปแบบ คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา และตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 แล้ว เห็นว่าการที่จะจัดตั้งท้องถิ่นใดเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ สามารถจัดตั้งได้ โดยมีปัจจัยสำคัญที่ควรพิจารณา เช่น
* มีความชัดเจนเป็นที่ประจักษ์ในสถานการณ์ที่จะทำให้ท้องถิ่นนั้นมีความเจริญเติบโตอย่างรวดเร็วต่อเนื่องและมีปัญหาสลับซับซ้อน จนไม่อาจใช้การปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปที่มีอยู่ในปัจจุบันเข้าไปแก้ไขปัญหาและพัฒนาท้องถิ่นนั่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ เช่นเดียวกับสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นกรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ก่อนที่จะมีการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ประเด็นนี้น่าจะเป็นปัจจัยหลักที่จะทำให้สามารถจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษของท้องถิ่นนั้นได้
* ประชาชนไทยท้องถิ่นมีความต้องการอย่างแท้จริงที่จะจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในท้องถิ่นของตน และมีส่วนร่วมในการกำหนดรูปแบบโครงสร้างการบริหาร อำนาจหน้าที่และการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่อย่างใกล้ชิดทุกขั้นตอน
* รูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะกำหนดขึ้นสำหรับท้องถิ่นนั้นเป็นปัจจัยสำคัญอีกประการหนึ่ง ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยทั้ง 5รูปแบบมีโครงสร้างการบริหารเหมือนกันทุกรูปแบบ ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา 285 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ส่วนโครงสร้างการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 บัญญัติไว้ในมาตรา 284 และที่เกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอยู่ในวรรคเก้าของมาตรานี้ ดังได้กล่าวมาแล้วข้างต้น ซึ่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ไม่มีบทบัญญัตินี้ ดังนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่อาจมีโครงสร้างการบริหารแตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่ในปัจจุบันนี้ได้
อย่างไรก็ตาม การกำหนดรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่จำ เป็นต้องมีการศึกษาอย่างละเอียดรอบคอบเพื่อให้ได้รูปแบบที่เหมาะสม สามารถแก้ไขปัญหา และพัฒนาท้องถิ่นนั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ปัจจุบัน เรามีกรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยาเป็นแบบอย่างอยู่แล้ว ส่วนในต่างประเทศก็มีรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพอยู่ในหลายประเทศ เช่น ญี่ปุ่น เยอรมันนี และฝรั่งเศส เป็นต้น เราสามารถนำมาประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับท้องถิ่นนั้นๆ ได้
* มีสถิติข้อมูลอย่างชัดเจนว่าท้องถิ่นนั้นมีลักษณะที่จะปกครองตนเองตามรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะกำหนดขึ้นใหม่ได้เป็นอย่างดี เช่น มีจำนวนประชากร จำนวนพื้นที่มากพอสมควร มีรายได้พอเพียงที่จะปฏิบัติหน้าที่อันต้องทำตามกฎหมายที่กำหนดขึ้น
* มีเหตุผลที่ชัดเจนว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่ สามารถแก้ไขปัญหาและพัฒนาท้องถิ่นนั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดีกว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบเดิม
ในประเทศไทย เมื่อกล่าวถึงองค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะและโครงสร้างพื้นฐาน เช่น การจัดบริการดูแลรักษาถนนหนทาง ลำคลอง คุณภาพชีวิต และการรักษาความสะอาด ฯลฯ ซึ่งอยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุดหรือที่เรียกกันว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” นั้น โดยทั่วไปมักจะนึกถึงเทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด และองค์การบริหารส่วนตำบล ในแต่ละประเภทจะมีการกำหนดลักษณะหรือองค์ประกอบให้เป็นมาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศ คือ มีกฎหมายกำหนดวิธีการในการจัดตั้ง รูปแบบการบริหารจัดการ อำนาจหน้าที่ วิธีการในการจัดทำบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การคลังและงบประมาณเป็นแบบแผนเดียวกันทั่วประเทศ ความคุ้นเคยกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 3 รูปแบบดังกล่าว ทำให้สิ่งที่เรียกว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” ไม่เป็นที่รู้จักกันอย่างแพร่หลายนัก ในประเทศไทยเองนั้น ก็มีพื้นที่ที่จัดการปกครองในรูปแบบพิเศษเพียง 2 แห่ง คือ เมืองพัทยาและกรุงเทพมหานคร เท่านั้น จึงทำให้โดยทั่วไปยิ่งรู้จักกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษน้อยลงไปอีก (ในกรณีกรุงเทพมหานครนั้นบางคนอาจไม่ทราบเสียด้วยว่ากรุงเทพมหานครมีฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ)
ความหมายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
องค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ หมายถึง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีลักษณะหรือองค์ประกอบบางประการแตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่ว ๆ ไป ความแตกต่างนี้สืบเนื่องมาจากลักษณะเฉพาะของท้องถิ่นนั้น ๆ เอง เช่น เป็นท้องถิ่นที่มีความเจริญทางเศรษฐกิจมาก เป็นท้องถิ่นที่มีประชากรอาศัยอยู่อย่างหนาแน่น หรือเป็นท้องถิ่นที่เป็นสถานที่ท่องเที่ยวที่มีชื่อเสียง มีนักท่องเที่ยวจำนวนมาก เป็นต้น โดยลักษณะเฉพาะของท้องถิ่นนั้นทำให้การใช้รูปแบบการบริหารจัดการแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วไปไม่เหมาะสม ไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงต้องมีการคิดค้นหารูปแบบการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นเพื่อตอบสนองต่อความต้องการดังกล่าว ในกรณีของประเทศไทย มีองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเพียง 2 รูปแบบ คือ เมืองพัทยา และ กรุงเทพมหนคร กรุงเทพมหานครได้รับการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษด้วยเหตุที่เป็นเมืองหลวง เป็นศูนย์กลางทุกด้านและเป็นมหานครที่มีความสำคัญมากที่สุดในประเทศไทย ส่วนเมืองพัทยามีการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษด้วยเหตุที่เมืองพัทยาเป็นเมืองท่องเที่ยว รวมทั้งเป็นการทดลองรูปแบบสภา-ผู้จัดการเมือง (City-Manager) ในประเทศไทย
ลักษณะการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นโดยมีลักษณะพิเศษบางประการที่แตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป ด้วยผลสืบเนื่องมาจาก “ลักษณะเฉพาะ” ของท้องถิ่นนั้น ๆ และด้วยเหตุนี้เองจึงทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปที่ใช้กับพื้นที่ทั่วประเทศไม่มีความเหมาะสมกับการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะในพื้นที่ดังกล่าว จึงจำเป็นต้อง “ออกแบบ” องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบใหม่ขึ้น เพื่อให้รับผิดชอบภารกิจนี้ ซึ่งโดยทั่วไปแล้วองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีลักษณะอย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้
1) การมีโครงสร้างการบริหารที่แตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น
การมีโครงสร้างที่ต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น เป็นไปเพื่อให้มีความสอดรับกับลักษณะเฉพาะของท้องถิ่นนั้น ๆ โดยการมีโครงสร้างที่แตกต่างไปนี้อาจเป็นกรณีที่มีการจัดรูปแบบการบริหารจัดการที่ต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น เช่น รูปแบบการบริหารเมืองพัทยาตามกฎหมายเดิม ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521 ที่มีการนำเอารูปแบบสภา - ผู้จัดการ (City - Manager) ซึ่งเป็นการนำรูปแบบการบริหารเทศบาลในประเทศสหรัฐอเมริกาเข้ามาใช้
2) การกำหนดที่มาของผู้บริหาร
“ผู้บริหารท้องถิ่น” เป็นผู้ที่มีส่วนสำคัญในการผลักดันให้พื้นที่มีความเจริญ ประชาชนอยู่ดีมีสุข ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษโดยทั่วไปมักจะมีการกำหนดที่มาของผู้บริหารที่แตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป เช่น ผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ในกรณีของกรุงเทพมหานคร ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 และผู้บริหารที่มาจากการว่าจ้างมืออาชีพ ในกรณีของเทศบาลเมืองพัทยา ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521 เป็นต้น
3) การมีอำนาจหน้าที่ในทางการบริหารกิจการสาธารณะที่แตกต่างจากท้องถิ่นอื่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีอำนาจหน้าที่ที่แตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น เนื่องจากเป็นองค์กรปกครองที่จัดตั้งขึ้นเพื่อให้มีการบริหารจัดการท้องถิ่นและดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะในเขตพื้นที่ของท้องถิ่นที่มีลักษณะบางประการต่างไปจากพื้นที่อื่นของประเทศ ด้วยเหตุนี้ จึงมีการกำหนดอำนาจหน้าที่ให้มีความสอดคล้องกับการดำเนินการต่าง ๆ เช่น กรณีเมืองพัทยา มีลักษณะเป็น “เมืองท่องเที่ยว” การกำหนดอำนาจหน้าที่ให้กับเมืองพัทยาจึงมีการกำหนดให้เมืองพัทยามีอำนาจหน้าที่ใน “การควบคุมและส่งเสริมกิจการท่องเที่ยว” ซึ่งไม่มีกำหนดไว้ในท้องถิ่นอื่น เป็นต้น
4) รายได้
ประการที่สำคัญในการพิจารณาว่า ท้องถิ่นใดควรที่จะบริหารจัดการในรูปแบบ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” นั้น สิ่งที่จำเป็นที่สุดก็คือประเด็นเรื่อง “รายได้” ขององค์กรปกครองท้องถิ่น” จะต้องมีมากพอที่จะบริหารจัดการเองได้ ทั้งนี้ เพราะหากท้องถิ่นไม่มีศักยภาพทางรายได้ที่พอเพียงในการนำมาใช้จัดบริการสาธารณะต่าง ๆ ให้กับประชาชนแล้ว ท้องถิ่นนั้นก็จะต้องยังพึ่งพารัฐบาล หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ย่อมหมายความว่าท้องถิ่นดังกล่าวขาดอิสระในด้านการคลังนั่นเอง
5) การมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลที่แตกต่างจากท้องถิ่นอื่น
“การบริหารงานบุคคล” ขององค์กรที่มีการจัดรูปแบบเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษนั้น ที่เห็นได้อย่างชัดเจน คือ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา มีเจ้าหน้าที่และบุคลากรเป็นจำนวนมาก จึงมีการจัดตั้งองค์กรบริหารงานบุคคลที่แตกต่างจากองค์กรท้องถิ่นอื่น คือ กรุงเทพมหานครมี คณะกรรมการบริหารงานบุคคลของกรุงเทพมหานคร (ก.กทม.) และคณะกรรมการบริหารงานบุคคลของเมืองพัทยา (ก.เมืองพัทยา) ทำหน้าที่เป็นองค์กรบริหารงานบุคคลของหน่วยการปกครองดังกล่าว เพื่อให้มีความคล่องตัวในการบริหารมากขึ้น
6) ลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับผู้มีอำนาจกำกับดูแลมีความแตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นเพื่อให้มีอำนาจหน้าที่ในการรับผิดชอบดูแลประชาชนในท้องถิ่นที่มีลัษณะเฉพาะแตกต่างไปจากท้องถิ่นอื่น ในบางประเทศได้กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษกับผู้มีอำนาจกำกับดูแลให้ต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น เช่น กรุงโซล ในประเทศเกาหลีใต้ อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาล กล่าวคือ กรุงโซลจะขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีโดยตรง เป็นต้น หรือในกรณีของไทยนั้น กรุงเทพมหานครก็อยู่ภายใต้การกำกับดูแลโดยตรงของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย
ลักษณะของเขตพื้นที่ที่มีการจัดรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
โดยหลักการแล้ว การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละพื้นที่นั้น จำเป็นต้องจัดตั้งขึ้นตามความเหมาะสมของแต่ละพื้นที่ด้วย ในบางพื้นที่ที่มีความแตกต่างจากพื้นที่โดยส่วนใหญ่ของประเทศ หรืออาจจะมีเหตุผลความจำเป็นอย่างอื่นที่ทำให้การดำเนินการโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปดำเนินการได้ผลไม่ดีเท่าที่ควร จึงจำเป็นต้องจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบเฉพาะหรือเป็นรูปแบบพิเศษเข้ามาดำเนินการแทน ทั้งนี้ การกำหนดรูปแบบการบริหารจัดการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษจะต้องคำนึงถึงลักษณะเฉพาะของท้องถิ่นนั้น ๆ ด้วย เพื่อที่จะได้มีการกำหนดรูปแบบการบริหารที่เหมาะสมสอดรับกับลักษณะของท้องถิ่น
ลักษณะที่พบเห็นโดยทั่วไปได้แก่การปกครองในพื้นที่ ๆ มีลักษณะ ดังต่อไปนี้
1) เขตนครหลวงหรือเขตพื้นที่ที่เป็นเมืองหลวง
โดยทั่วไปการปกครองในเขตนครหลวงของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก ต่างมีลักษณะที่พิเศษแตกต่างจากการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบปกติทั่วไป เนื่องด้วยสภาพการณ์ทางเศรษฐกิจ โครงสร้างสังคม เช่น จำนวนประชากร ภารกิจหน้าที่ที่ต้องดำเนินการ ทำให้เขตการปกครองในนครหลวงมักจะแตกต่างจากเขตการปกครองในรูปแบบอื่น ๆ สำหรับในประเทศไทย คือ กรุงเทพมหานคร มีโครงสร้างองค์กรที่แตกต่างจากการปกครองท้องถิ่นรูปแบบอื่น ๆ กล่าวคือ มีสภากรุงเทพมหานคร (โดยมีสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร) มีสภาเขต (สมาชิกสภาเขต) มีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง
ในเขตพื้นที่ที่เป็นเมืองหลวงของประเทศจะเป็นบริเวณที่มีความเจริญทางเศรษฐกิจ อีกทั้งยังเป็นศูนย์รวมของส่วนราชการไม่ว่าจะเป็น กระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ จึงทำให้มีประชาชนอาศัยอยู่อย่างหนาแน่น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประชาชนที่อพยพโยกย้ายเข้ามาเป็นประชากรแฝง (มิได้แจ้งย้ายที่อยู่กับสำนักทะเบียนราษฎร) ไม่ว่าจะเป็นเหตุผลทางด้านการทำงาน การศึกษา ฯลฯ (ในเขตกรุงเทพมหานคร) ทำให้การจัดรูปแบบการบริหารจัดการต้องแตกต่างไปจากพื้นที่อื่น ๆ ของประเทศ เพื่อให้สามารถจัดการกับปัญหาได้ การจัดรูปแบบการบริหารจัดการเมืองหลวงจึงต้องคำนึงถึงศักยภาพในการจัดการกับปัญหาของเมืองหลวงได้ดี ต้องเป็นรูปแบบที่มีความคล่องตัวสูง เมืองหลวงที่มีการจัดรูปแบบเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เช่น กรุงเทพมหานคร กรุงปารีส (ประเทศฝรั่งเศส) และมหานครโตเกียวของประเทศญี่ปุ่น เป็นต้น
2) เขตพื้นที่ชายแดน
เขตพื้นที่หรืออาณาบริเวณที่เป็นชายแดน เป็นพื้นที่ที่เสี่ยงต่อการประสบกับปัญหาความไม่สงบเรียบร้อย โดยเฉพาะปัญหาด้านความมั่นคง ดังนั้น ในการบริหารปกครองพื้นที่ส่วนนี้จึงมีความละเอียดอ่อนเป็นพิเศษ กล่าวคือ หน่วยงานที่เข้าไปดูแลในพื้นที่ควรมีอำนาจบางประการที่สามารถตัดสินใจในการดำเนินการได้ทันท่วงทีเมื่อเกิดวิกฤตการณ์บางอย่างขึ้น
ในกรณีการบริหารจัดการเขตพื้นที่ในลักษณะดังกล่าวนี้ มีตัวอย่างที่เห็นได้ชัดและอาจสามารถนำมาปรับใช้ในเขตบริเวณพื้นที่ชายแดนของประเทศไทยได้ก็คือ การปกครองแบบ “เขตแขวง” หรือ “ภาค” (Regions) ในประเทศอิตาลี เช่น เขตเกาะซิชีเลีย ซึ่งมีปัญหาในด้านของการก่อความไม่สงบเกี่ยวกับการแยกตัวเป็นเอกราช หรือในกรณีของเขตวาลเด ดาโอสตา ที่มีเขตปลอดศุลกากร มีพลเมืองที่พูดภาษาฝรั่งเศส และภาษาฝรั่งเศสกับภาษาอิตาลีใช้ได้เท่ากันในโรงเรียนและในทางการบริหาร เป็นต้น
3) แหล่งท่องเที่ยว
เขตพื้นที่บริเวณที่เป็นเมืองท่องเที่ยวนั้น มีการกระจุกตัวของประชากรอยู่ในบริเวณที่เป็นศูนย์รวมการบริการการท่องเที่ยว หรือในพื้นที่ที่มีสถานที่ท่องเที่ยว ซึ่งในพื้นที่ส่วนนี้จะมีความเจริญทางด้านเศรษฐกิจมากกว่าส่วนอื่นของพื้นที่ ทำให้ความต้องการในการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานก็ต่างกันไปด้วยกับพื้นที่ส่วนอื่น ด้วยเหตุนี้ เมืองท่องเที่ยวหลายแห่งจึงมักมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นให้ดูแลพื้นที่นี้เพื่อให้ประชาชนที่อาศัยอยู่ในท้องถิ่นที่มีเขตพื้นที่ดังกล่าวนี้ได้รับการดูแลอย่างเหมาะสม
4) พื้นที่เกาะและชนบท
เกาะและพื้นที่ชนบทที่มีลักษณะเป็นพื้นที่ห่างไกลความเจริญ เป็นพื้นที่ที่อยู่ห่างไกลจากราชการส่วนกลางหรือราชการส่วนภูมิภาค ทำให้เกิดปัญหาความล่าช้าในเรื่องการให้บริการกับประชาชนในพื้นที่ดังกล่าว นอกจากนั้น ความต้องการในเรื่องของการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานยังมีอยู่มาก การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นให้มีหน้าที่รับผิดชอบจัดทำบริการสาธารณะนอกเหนือไปจากราชการส่วนกลาง และราชการส่วนภูมิภาค ทั้งนี้ ความแตกต่างทางกายภาพของพื้นที่ การดำเนินชีวิตของประชาชน จำนวนประชากร ฯลฯ จึงมักจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในประเทศญี่ปุ่น
ในประเทศญี่ปุ่นนั้นมีการกล่าวถึงเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษไว้ในกฎหมายท้องถิ่น (ฉบับ พ.ศ. 2490) อย่างไรก็ดี ในปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในประเทศญี่ปุ่น ประกอบด้วย
1) สหกรณ์ของเทศบาล (Co-operation of Local Public Entities) คือ องค์กรที่มีลักษณะคล้ายสหกรณ์องค์การบริหารส่วนจังหวัดและเทศบาล จัดตั้งขึ้นเพื่อรับผิดชอบบริหารกิจการซึ่งเป็นกิจการร่วมกันขององค์การบริหารส่วนจังหวัดและเทศบาล สหกรณ์ดังกล่าวแบ่งออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ ประเภทแรก สหกรณ์เฉพาะกิจ ประเภทนี้มีขอบเขตอำนาจจำกัดเฉพาะที่ได้รับมอบหมาย เช่น การกำจัดขยะมูลฝอย การดับเพลิงและการศึกษาภาคบังคับ ประเภทที่สอง สหกรณ์บริหารร่วมกัน ในกรณีนี้องค์การบริหารส่วนจังหวัดกับเทศบาลที่มาร่วมกันเป็นสหกรณ์จะร่วมกันบริหารกิจการในอำนาจและหน้าที่ และ ประเภทที่สาม เป็นการร่วมกันปฏิบัติภารกิจขององค์การบริหารส่วนจังหวัดกับเทศบาลที่เกี่ยวข้อง
(2) องค์กรบริหารทรัพย์สิน (Property Ward) คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จัดตั้งขึ้นโดยเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้จัดการทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ป่าไม้ การชลประทานตามลำคลอง แหล่งน้ำพุร้อนและน้ำแร่ เป็นต้น(3) สหการโยธาและการพัฒนา (Local Development Corporation)คือ สหกรณ์ที่จัดตั้งโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมกันมากกว่า 1 แห่ง เพื่อพัฒนาถนน แม่น้ำ ภูเขาหรือพัฒนาพื้นที่ในเขตที่กำหนดขึ้น เช่น การสร้างเมืองใหม่หรือเมืองอุตสาหกรรม เป็นต้น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในประเทศฝรั่งเศส
1) การบริหารเขตเมืองใหญ่ เช่น ในเขตเมือง Lyon และเมือง Marseille แต่เดิมมีรูปแบบการบริหารในรูปของเทศบาลเช่นเดียวกับที่อื่น ๆ แต่ผลจากการเติบโตของเมืองทั้งในด้านประชากรและสภาพความเป็นเมือง ทำให้การบริหารงานในแบบเดิมไม่สอดคล้องกับสภาวะแวดล้อมและปัญหาใหม่ ๆ ที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติของเมืองใหญ่ ดังนั้น กฎหมายที่ออกในปี ค.ศ. 1982 ฉบับเดียวกับที่ใช้แก้ไขระบบการบริหารในเขตนครปารีส ได้มีการปรับปรุงระบบการบริหารในเขตเมืองทั้งสองด้วย กล่าวคือ กฎหมายดังกล่าวได้เพิ่มจำนวนสมาชิกสภาเทศบาลของทั้งสองเมือง โดยเมือง Lyon เพิ่มเป็น 73 คน และเมือง Marseille เพิ่มเป็น 101 คน (ปกติเทศบาลจะมีจำนวนสมาชิกสภาได้ไม่เกิน 69 คน) และภายในพื้นที่เทศบาลยังได้มีการซอยแบ่งพื้นที่ออกเป็นเขตย่อย ๆ (Arrondissements) โดยเมือง Lyon มี 9 เขต และเมือง Marseille มี 16 เขต และภายในเขตต่าง ๆ มีรูปแบบการบริหารงานโดยมีสภาเขตและนายกเทศมนตรีเขตเช่นเดียวกันกับการบริหารของนครปารีส
2) มหานครปารีส การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (มหานครปารีส) เมืองปารีสมี 2 สถานะพร้อม ๆ กัน คือ เป็นทั้งเทศบาล (Commune) และองค์การบริหารส่วนจังหวัด (Department) โดยสภาเมืองปารีส ประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 163 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
จะเห็นว่า การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีความแตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปในบางประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของการจัดโครงสร้างการบริหาร และในส่วนของพื้นที่ที่จะบริหารในรูปแบบพิเศษ
แนวคิดการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอื่นๆในประเทศไทย
1. แนวคิดในการจัดตั้งเกาะสมุยให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
“อำเภอเกาะสมุย” เป็นอำเภอหนึ่งในจังหวัดสุราษฎร์ธานี พื้นที่ของอำเภอเกาะสมุยประกอบด้วย เกาะสมุย เกาะพลวง เกาะแตน แต่เฉพาะพื้นที่เกาะสมุยแห่งเดียวนั้นมีสถานะเป็น “เทศบาลตำบล” ทั้งเกาะ อย่างไรก็ดี เมื่อกล่าวถึงเกาะสมุยนั้น แทบทุกคนจะไม่นึกถึง “ความเป็นอำเภอหรือความเป็นเทศบาลตำบลเกาะสมุย” หากแต่นึกถึง “ความเป็นสถานที่ท่องเที่ยวธรรมชาติทางทะเล” ที่มีชื่อเสียงโด่งดัง มีนักท่องเที่ยวทั้งชาวไทยและต่างประเทศเข้าไปอย่างมหาศาล มีรายได้ทางการท่องเที่ยวสูงเป็นอันดับต้น ๆ ในบรรดาสถานที่ท่องเที่ยวในประเทศไทย อย่างไรก็ตาม จากสภาพของการเป็นสถานที่ท่องเที่ยวที่มีชื่อเสียง ปัญหาที่พบสำคัญในการบริหารจัดการเกาะสมุย เช่น ปัญหาทรัพยากรธรรมชาติเสื่อมโทรม ปัญหาประชากรแฝง ปัญหาเกี่ยวกับการจัดการพื้นที่ริมหาด ปัญหาอาชญากรรมและยาเสพติด ปัญหาเกี่ยวกับมาตรฐานค่าบริการการท่องเที่ยว เป็นต้น เหตุดังกล่าวทำให้หน่วยงานที่รับผิดชอบพื้นที่โดยตรงคือ เทศบาลตำบลเกาะสมุยไม่สามารถแก้ไขได้อย่างรวดเร็วและทันต่อปัญหา รัฐบาลจึงมีนโยบายที่จะผลักดันให้เกาะสมุยเป็นพื้นที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้น
2. แนวคิดในการจัดตั้งภูเก็ตให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
“จังหวัดภูเก็ต” เป็นพื้นที่ที่มีการกล่าวถึงเป็นอย่างมากในการที่จะปรับเปลี่ยนให้เป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ โดยมีการศึกษาและการสัมมนาเกี่ยวกับความเป็นไปได้ในการจัดรูปการปกครองดังกล่าวอยู่หลายครั้ง เช่น งานศึกษาของ สมคิด เลิศไพฑูรย์ และคณะ, “การจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ: ศึกษากรณีจังหวัดภูเก็ต” (2541) พิจารณาว่าจังหวัดภูเก็ตมีสภาพพื้นที่ที่มีความเจริญทางเศรษฐกิจสูง รายได้ของประชากรค่อนข้างมาก มีนักท่องเที่ยวเข้ามาท่องเที่ยวเป็นจำนวนมาก อีกทั้งมีปัญหาอย่างมากมาย เช่น ปัญหาประชากรแฝง ปัญหายาเสพติด ปัญหาการก่ออาชญากรข้ามชาติ ฯลฯ อย่างไรก็ตาม การตัดสินใจให้ภูเก็ตบริหารจัดการในรูปแบบ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” นั้นยังมิได้เกิดขึ้น
3. แนวคิดในการจัดตั้งเกาะช้างให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
“เกาะช้าง” เป็นเขตการปกครองที่มีสถานะเป็นอำเภอหนึ่งซึ่งตั้งอยู่ในจังหวัดตราด หากแต่เป็นอำเภอที่มีลักษณะพิเศษแตกต่างไปจากอำเภอทั่วไปในประเทศไทย เพราะมีพื้นที่ที่เป็นเกาะขนาดใหญ่ (อันดับสองของประเทศรองจากเกาะภูเก็ต) อยู่ห่างออกไปจากชายฝั่งทะเล ทั้งนี้ บนเกาะช้างก็มีหน่วยการปกครองลักษณะเช่นเดียวกับเขตพื้นที่อื่น ๆ ทั่วไป ประกอบด้วย หน่วยราชการส่วนกลาง เช่น ตำรวจ ป่าไม้ ฯลฯ หน่วยราชการส่วนภูมิภาค เช่น อำเภอ ฯลฯ และหน่วยการปกครองท้องถิ่น คือ องค์การบริหารส่วนตำบลเกาะช้าง มีพื้นที่ครอบคลุมอาณาบริเวณที่มีสถานที่ท่องเที่ยวต่าง ๆ ตั้งอยู่ และองค์การบริหารส่วนตำบลเกาะช้างใต้ ซึ่งส่วนมากของพื้นที่เป็นอาณาบริเวณที่เป็นพื้นที่เกษตรกรรมและเป็นที่อยู่อาศัยของประชาชนชาวเกาะช้าง และหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ เช่น การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย เข้ามาทำหน้าที่ต่าง ๆ
เนื่องจากเกาะช้างเป็นสถานที่ท่องเที่ยวด้านธรรมชาติที่มีชื่อเสียงในอันดับต้น ๆ ของประเทศไทย ในด้านของความงดงามของท้องทะเล โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เกี่ยวกับการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ อีกทั้งยังเป็นสถานที่ท่องเที่ยวที่มีนักท่องเที่ยวทั้งชาวไทยและต่างประเทศนิยมเข้ามาท่องเที่ยวเป็นจำนวนมาก รัฐบาลจึงได้มีแนวคิดจัดตั้งองค์กรรูปแบบพิเศษเข้ามาดูแล และเข้ามาบริหารจัดการในด้านต่าง ๆ เช่น ด้านการรักษาและดูแลสภาพแวดล้อม โดยองค์กรนั้น จะมีคณะกรรมการบริหารและมีผู้บริหารที่มาจากการว่าจ้างมืออาชีพเข้ามาบริหารจัดการ เพื่อให้เกาะช้างยังคงรักษาสภาพแวดล้อมที่งดงามเอาไว้ได้
องค์กรรูปแบบพิเศษที่ได้รับการจัดตั้งขึ้นมาเพื่อดูแลเกี่ยวกับการบูรณาการด้านการท่องเที่ยวในเกาะช้างคือ “องค์การบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน” (อพท.) ซึ่งมีสถานภาพเป็น “องค์การมหาชน” โดยสถานภาพดังกล่าวนี้ส่งผลให้องค์การดังกล่าวแตกต่างไปจากหน่วยราชการทั่วไป คือ มีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการทั้งระบบการบริหารงานทั่วไป ระบบการบริหารการเงิน ฯลฯ ทั้งนี้ หน้าที่หลักของ อพท. ได้แก่ ส่งเสริมและสนับสนุนให้มีการพัฒนาและรักษาสิ่งแวดล้อมเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน และประสานงานการบริหารจัดการการท่องเที่ยวระหว่างส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือหน่วยงานอื่นของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่หรือได้รับมอบหมายให้บริหารจัดการการท่องเที่ยว เป็นต้น
4. การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในเขตพื้นที่ชายแดน
แนวคิดในการจัดรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในบริเวณพื้นที่ชายแดนนั้นมีขึ้นในภาคเหนือ เช่น จังหวัดเชียงราย สืบเนื่องจากบริเวณชายแดนจังหวัดเชียงรายนั้น มีนักท่องเที่ยวเข้าไปเป็นจำนวนมาก หน่วยราชการซึ่งโดยมากมักตั้งสำนักงานอยู่ในอำเภอเมืองจึงเกิดการบริหารงานที่ไม่คล่องตัว ประกอบกับบริเวณพื้นที่ชายแดนก็มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่รับผิดชอบอยู่ ทำให้เกิดแนวความคิดในการให้บริเวณนี้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันได้มีการตั้งพื้นที่พิเศษ เช่น เขตปลอดศุลกากร เป็นต้น ซึ่งจังหวัดเชียงรายมีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลอยู่
5. แนวคิดการจัดตั้งองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้
จากรายงานวิจัยเรื่อง การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ของ ผศ.ดร.ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี และ ดร.สุกรี หลังปูเต๊ะ อาจารย์มหาวิทยาลัยอิสลามยะลา ได้กล่าวถึงความเป็นมาเป็นไป ของรัฐปัตตานี ความเปลี่ยนแปลงทางการการปกครอง การศึกษา และด้านวัฒนธรรมและศาสนา โดยเฉพาะการกระจายอำนาจสู่กลุ่มอำนาจต่างๆ เช่น ผู้นำศาสนา องค์กรปกครองท้องถิ่น กำนันผู้ใหญ่บ้าน ครูสอนศาสนา และอำนาจรัฐในส่วนภูมิภาค รวมทั้งผู้นำตามธรรมชาติ นำไปสู่ การเสนอการบริหารงาน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ (ยะลา,ปัตตานี,นราธิวาส) ภายใต้ ทบวงการบริหารกิจการจังหวัดชายแดนภาคใต้ (Bureau of Southern Border Provinces Administration Affairs : BSBA) ในประเด็นการเสนอการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เพื่อแก้ปัญหา 3 จังหวัดภาคใต้นั้น โดยเฉพาะการเกี่ยวเนื่องด้านศาสนา ซึ่งมีความละเอียดอ่อนมากในวัฒนธรรมของพี่น้องมุสลิม ของทางภาคใต้และทั่วโลก ถึงแม้ว่าประเด็นการตอบแบบสอบถามและการเสวนาในโอกาสต่างๆ ในการเลือกการปกครองท้องถิ่นแบบเดิมแต่ให้ปรับปรุงประสิทธิภาพและการมีการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ที่แตกต่างจากเดิม ภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญ ปี 2550 และการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ ทรงเป็นพระประมุข มีความสนใจในจำนวนก้ำกึ่งกันก็ตามก็มีประเด็นที่น่าสังเกตดังนี้
1. ประเด็นภูมิหลังและความเป็นมาของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ต้องยอมรับประวัติศาสตร์ที่เราไม่สามารถแก้ไขได้แล้ว และต้องยอมรับการมีอยู่ของชนชั้นปกครองในอดีตของรัฐปัตตานี แม้จะไม่ค่อยมีบทบาทมากนักในสังคมปัจจุบัน แต่ไม่เคยเลือนหายไปจากความทรงจำของพี่น้อง 3 จังหวัดชายแดนใต้
2. ประเด็นด้านระบบการศึกษา ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสังคมอย่างใหญ่หลวงของพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนใต้ ในขณะที่การจัดการศึกษาของพี่น้องมุสลิมจะแยกเรื่องของศาสนาออกไม่ได้ แต่ระบบการศึกษาของส่วนกลาง พยายามอย่างยิ่งในการผสมกลมกลืนการศึกษาในระบบปกติคือสายสามัญและด้านศาสนา เข้าสู่สังคมมุสลิมให้จงได้ นำมาซึ่งการโยงประเด็นไปสู่ประเด็นด้านศาสนา ที่มีความเห็นว่า ไม่ให้ความสำคัญกับการเรียนการสอนด้านศาสนาหรือให้แต่น้อยกว่าระบบการเรียนการสอนตามปกติ กระทบมาถึงคำสอนทางศาสนา คนหรือครูสอนศาสนา ผู้นำทางศาสนา และโรงเรียนปอเนาะต่างๆ ทำให้เกิดข้อเปรียบเทียบระหว่างคนในศาสนาอิสลาม,ศาสนาพุทธ ระบบโรงเรียนปกติและโรงเรียนสอนศาสนา รวมถึงผู้นำจากระบบราชการที่ถือว่ามาจากสายสามัญ และผู้นำทางศาสนาที่มาจากสายศาสนา
3. ประเด็นการก่อเกิดองค์กรปกครองท้องถิ่นในปัจจุบัน ได้แก่ อบจ,เทศบาลและอบต. ใน 3 จังหวัดชายแดนใต้ เป็นบ่อเกิดของการสืบทอดอำนาจ แย่งชิงอำนาจในการปกครอง พร้อมๆกับการสูญเสียอำนาจของกลุ่มอำนาจเก่า ทั้งฝ่ายปกครองท้องที่เดิมคือกำนันผู้ใหญ่บ้านหรือผู้นำธรรมชาติและผู้นำด้านศาสนา อีกทั้งการเสริมอำนาจจากส่วนกลางภายใต้หน่วยงานพิเศษในการบริหารจังหวัดชายแดนใต้ (ศอ.บต) ทำให้เกิดการแบ่งฝักแบ่งฝ่ายตามลักษณะการปกครองระบบประชาธิปไตย อันถือการเลือกตั้งเป็นเครื่องมือในการยอมรับความแตกต่างทางด้านความคิดและการบริหาร ทั้งที่องค์กรปกครองท้องถิ่น น่าเป็นเนื้อเดียวกับธรรมชาติของบรรดาคนในชุมชนหรือพื้นที่นั้นๆแต่ความเป็นจริง องค์กรปกครองท้องถิ่นกลายเป็นสนามแห่งการต่อสู้ เพื่อแย่งจริงความได้เปรียบในการอธิบายอัตลักษณ์ของตนเองอย่างชอบธรรม และผ่องถ่ายอำนาจจากส่วนกลางมาสู่ท้องถิ่น มิใช่การกระจายอำนาจอย่างที่ควรจะเป็น รวมทั้งผลประโยชน์ ของทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดและตัวเงินหรืองบประมาณ ที่ให้ดูเสมือนว่าไม่ได้ลงไปสู่ภาคประชาชนส่วนใหญ่ของสังคมโดยเฉพาะสังคมไทยมุสลิมใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ที่มีวิถีชีวิตด้านศาสนาเป็นสำคัญ เพราะฉะนั้นการที่ประชาคมประมาณกึ่งหนึ่ง ของรายงานวิจัย สะท้อนว่า การปกครองท้องถิ่นแบบเดิมดีแล้วแต่ให้ปรับปรุงประสิทธิภาพ ย่อมสะท้อนความล้มเหลวขององค์กรปกครองท้องถิ่นในภูมิภาคนั้น เพราะต้องการปรับปรุงแก้ไข หรือจะพูดอีกนัยหนึ่งคือ หลักการดีแต่วิธีปฏิบัติไม่ได้ผล ยิ่งมีสถานการณ์ความรุนแรงเกิดมากขึ้น ความต้องการเห็นการปรับปรุงแก้ไขระบบการปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันให้มีประสิทธิภาพยิ่งมีความต้องการมากขึ้นเป็นทวีคูณ จนกระทั่งหาทางออกที่จะเห็นการปกครองท้องถิ่นพิเศษแบบอื่นๆน่าจะแก้ปัญหานั้นได้ ซึ่งจะเห็นได้จากข้อเรียกร้อง และบทสรุปของรายงายวิจัยดังกล่าว
4. ประเด็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่เสนอ จะสามารถแก้ปัญหา 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ได้หรือ?
ถ้าจะมองประเด็นการแก้ปัญหาความรุนแรง ของ 3 จังหวัดชายแดนใต้ การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ อาจไม่สามารถตอบโจทย์ปัญหาได้ทั้งหมด แต่การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษใหม่นี้ ต้องแก้ปัญหาความด้อยประสิทธิภาพของการปกครองท้องถิ่นแบบเดิมให้ได้ ประเด็นที่สำคัญและไม่ควรมองข้าม ไม่ว่า 3 จังหวัดชายแดนใต้ จะใช้ปกครองรูปแบบใดก็ตาม ประเด็นของศาสนาจะมาเกี่ยวพันเสมอ แต่การใช้รูปแบบการปกครองเขตพิเศษ หรือของท้องถิ่น ในต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็น ญี่ปุ่น ฝรั่งเศส สหราชอาณาจักร เยอรมัน หรือ สหรัฐอเมริกา แม้แต่ชนกลุ่มน้อยในยุโรป เช่น สเปน หรือ โอแลนด์ในประเทศฟินแลนด์ แม้จะมีความแตกต่างด้านชาติพันธ์ วัฒนธรรม ภาษา เศรษฐกิจ แต่ไม่มีการพูดถึงประเด็นของศาสนามากนัก ต่างจากการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษ ของ 3 ชายแดนภาคใต้เท่านั้น ที่อ้างอิงที่มาของวัฒนธรรม โดยเฉพาะด้านศาสนาเป็นตัวแปรหลัก อาจเพราะคนส่วนใหญ่คุ้นชินกับศาสนาจนแยกไม่ออกแต่ระบบการปกครองในปัจจุบันไม่ได้มีหลักการมาจากศาสนาใดๆเพราะฉะนั้นเมื่อกล่าวถึงประเด็นศาสนา การปกครองแบบใดก็ไม่สามารถแก้ปัญหา ความเชื่อ ความศรัทธาได้ โดยเฉพาะการนำศาสนามาผูกติดกับอำนาจการเมืองการปกครอง ยิ่งทำให้ปัญหาบานปลาย แม้รายงานการวินิจฉัยปัญหาของคณะกรรมการอิสระเพื่อความสมานฉันท์แห่งชาติ(กอส.) ระบุว่า ศาสนามิใช่สาเหตุความรุนแรงที่เกิดขึ้นก็ตาม การแก้ปัญหาความรุนแรง 3 จังหวัดภาคใต้ ยังต้องอาศัย กลไก อื่นๆอีกมากในการแก้ปัญหา นอกจากระบบการปกครองท้องถิ่น
ในฐานะนักรัฐประศาสนศาสตร์ เห็นว่า การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จำต้องมาจากข้อเรียกร้องเสียงดังๆ ของกลุ่มประชาชน มวลชน ในพื้นที่นั้นๆเอง มิใช่การชี้นำขององค์กร หรือกลุ่มบุคคลใดๆ รัฐควรมีหน้าที่เปิดพื้นที่เสรีในการเลือกรูปแบบการปกครองตนเอง ตามหลักการแห่งรัฐธรรมนูญ ปี 2550 และเมื่อเป็นมติประชาคม ในการเลือกโดยไม่ขัดกับหลักกฎหมายใดๆ น่าจะเป็นทางออกที่ดีที่สุด แม้ทางเลือกนั้นจะดีไม่ดีสำหรับทุกกลุ่มก็ตาม ท้ายที่สุดการคำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ ก็ยังเป็นเป้าหมายหลักในการแก้ปัญหาต่างๆ ส่วนการเปลี่ยนแปลงจะแก้ปัญหาได้จริงหรือไม่นั้น ไม่สำคัญเท่าที่คิดจะเปลี่ยนแปลงและยอมรับผลของการเปลี่ยนแปลงนั้นต่างหาก
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น